Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Аргументы «против»

Здесь необходимо внести уточнения. Существуют аргументы против как самого законопроекта в любой его редакции, так и  аргументы против той версии закона, которая сейчас находится на  рассмотрении в Государственной Думе. 

Маргинализация НКО и исключение граждан

 Совершенно неприемлемым является исключение граждан и общественных организаций из общественных контролеров. Проект закона, вынесенный на  рассмотрение Государственной Думы, утверждает закрытый перечень тех, кто является субъектами общественного контроля. В этом списке отсутствуют граждане и общественные организации. Среди «общественных контролеров» перечислены только квазио-бщественные организации — общественные палаты, как федеральная, таки региональные, общественные советы разного уровня. Таким образом, эти структуры становятся искусственными посредниками между гражданами и властями.

 «Когда был один из первых законопроектов, он тоже был ущербен, но там, по крайней мере, субъектами были еще и некоммерческие организации, и общественные объединения. В последней версии законопроекта они уже не являются субъектами общественного контроля. Конечно, ставка делается на сформированные не совсем инициативно, мягко говоря, институты гражданского общества». Дарья Милославская, председатель Совета Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество»

 Отказ от электронного ресурсного центра общественного контроля

 Из  последней версии проекта закона исчез электронный ресурсный центр. Его исключение рассматривается как минус, т. к. такой центр призван был решать организационные задачи, обеспечивать учет всех практик общественного контроля. Кроме того, за счет регистрации всех контролеров (предполагалась уведомительная регистрация, а  не  разрешительные полномочия по  оценке кандидатов и  принятию решений) и учета всех проектов общественного контроля возникала возможность контролировать выполнение властями их обязательства реагировать и отчитываться о работе с результатами общественного контроля.

 «Мне казалось, что если мы будем исходить из презумпции, что найдется удачно организованный общественный институт — такой ресурсный центр во главе с независимым наблюдательным советом, — то он станет не разрешать, конечно, деятельность по контролю, а как-то вводить его реализацию в практическое русло и одновременно быть, если хотите,»агентом» субъектов общественного контроля. … То есть, как бы разумный посредник между субъектом и объектом контроля. Можно ли обойтись в такой большой стране, а не в одном отдельно взятом подъезде, без такого посредника? Видимо, для эффективной организации работы — нет. … Механизм электронной демократии, обеспечивающий легитимизацию субъектов контроля и их деятельности, изъят из последней версии проекта закона». Валентин Гефтер, Институт прав человека (Москва)

 Сейчас же помимо отказа от  электронного ресурсного центра также понижены обязательства властей учитывать результаты общественного контроля. Последняя версия законопроекта содержит только ре- комендацию учитывать результаты, а  не  обязательство. Более жестко зафиксирована обязанность вла- стей предоставлять информацию по запросам общественных контролеров, а также официально прини- мать результаты общественного контроля. Это не означает включения результатов общественного кон- троля в процесс принятия решений. Никакой технологии принятия решений законопроект не содержит.

 Отказ от электронного ресурсного центра может быть связан с тем, что это невыгодно и неосмотрительно для властей. Ведь за  счет такого ресурсного центра накапливалась  бы информации не  только о контролерах и их технологиях контроля, проведенных мероприятиях, но и автоматически –о том, что в реальности происходит в таких чувствительных для общества сферах, как полицейская —и шире — правоохранительная, деятельность.

 «Скорее всего, сказались опасения, что такой ресурс даже с каким угодно лояльным и ограничительным администрированием будет создавать дополнительные риски просто как точка накопления негативной информации об органах государственной власти, о правоохранительных органах». Алексей Титков, Высшая школа экономики.

 Квазиправовые категории


 Как в предыдущих, так и в последней версии законопроекта содержатся категории, для которых пред- принята попытка создать правовое определение. Эксперты называли «необоснованное вмешательство» и»политическую деятельность». Каждая из  этих категорий — интерпретативная и  оценочная,а  потому уязвимая к произвольным или ангажированным толкованиям в правоприменении.

 «Кроме того, предельно широко могут трактоваться ограничения, заложенные в тексте: нормы о недопустимости «необоснованного вмешательства» в деятельность органов государственной власти и о недопустимости совмещения общественного контроля с политической деятельностью. Нет внятных критериев, какое вмешательство считать обоснованным, а какое нет, а относительно «политической деятельности», насколько широко она может пониматься, уже есть опыт закона об «иностранных агентах»». Алексей Титков, Высшая школа экономики

 Риск 1: Сертификация контролеров


 Из-за фиксации списка субъектов общественного контроля и определения роли граждан и НПО как воз- можных участников, но не организаторов, есть основания полагать, что субъекты общественного контро- ля возьмут на себя функции по отбору и граждан, и НПО, которых можно допустить к участию в обще- ственном контроле и которые для этого не годятся.

 «Да, в некоторых вопросах позволили гражданам и общественным организациям хотя бы участвовать. Самое главное, конечно, из этой ловушки выпутаться. Если советы и палаты будут субъектами контроля, то понятно, что будет так: хотят — допустят кого-то к участию, а не хотят — не допустят. И вообще, эти образования — первые среди неравных, а все остальные не пойми кто. Это главное, с моей точки зрения». Валентин Гефтер, Институт прав человека (Москва)

 Риск 2: Формализация гражданской инициативы


 Одна из последних тенденций, которую фиксируют эксперты, это стремление к формализации любой общественной деятельности. Принятие закона об общественном контроле само по себе становится шагом на пути такой формализации, но некоторыми экспертамиона оценивается как необходимая. Разумным также считается формализация практик общественного контроля за закрытыми учреждениями, то есть то, что может произойти после принятия этого рамочного закона. Но в тоже время, учитывая то, что субъектом общественного контроля закон назначает общественные палаты, возникает риск того, что формализация коснется тех сфер, которые по природе вещей несовместимы с ней.

 «Общественная палата приняла кодекс этики общественного наблюдателя. Чушь собачья, хотя вроде бы звучит! Но на основе этого кодекса этики начали исключать одних, других людей. Вред? Несомненно, вред, хотя звучит красиво. Туда запустили такие формулировки, которые внешне звучат безобидно, но на основа- нии их можно исключать людей. … Поэтому нельзя формализовать многообразную деятельность гражданского общества, это бесполезно, невозможно и вредно». Валерий Борщев, фонд «Социальное партнерство»

 Риск 3: Нулевой эффект


 Принятие закона и само его функционирование никаким образом не скажется на практиках гражданско- го контроля, т. к. действуют другие федеральные законы. Тот опыт инициативного гражданского контро- ля, который уже существует, будет не по силам или же неинтересен сертифицированным общественным контролерам, а НПО могут продолжать заниматься своей общественной деятельностью без попыток та- кой сертификации. Саму деятельность закон запретить не может, он может сказаться на том, что де-юре не даст возможность называть эту деятельность общественным контролем.

 «Под общественным контролем в этом законопроекте понимается деятельность субъекта общественного контроля. А субъекты прямо перечислены, их четыре штуки: три вида палат — федеральная, региональная и местная — и все советы. … Поэтому, исходя из того определения общественного контроля, которое есть, мне кажется, что эти акции, которые проводились и проводятся различными организациями, общественным контролем являться не будут. Соответственно, их можно будет проводить». Дарья Милославская, председатель Совета Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество»