Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Комментарий к проекту закона об общественном контроле - Алексей Титков, социолог, Высшая школа экономики

Алексей Титков, социолог, Высшая школа экономики

Что вы скажете о разных версиях законопроекта?

 Я видел версии от 23 января и от 27 февраля. Самое очевидное соображение, что вторая версия значительно более жесткая с точки зрения ограничений общественного контроля. В ней доведена чуть ли не до абсурда идея «сертифицированных» общественных контроле- ров. Контролерами могут быть только лица, связанные с общественными палатами и общественными советами, то есть в значительной мере назначенные президентом, главами администраций или министерствами. Все остальные граждане под сферу действия закона не под- падают. В результате получается противоречие с оставшимися от предыдущих версий закона заявлениями, что в общественном контроле могут участвовать граждане непосредственно. Каким образом такое участие предполагается в версии от 27 февраля, совершенно непонятно. Второй важный пункт, кроме ограничения круга контролеров, это очень малая значимость всего общественного контроля. Органы власти «должны учитывать» результаты общественного контроля — это слишком гибко и неопределенно, без какого-то реального механизма.

 Кроме того, предельно широко могут трактоваться ограничения, заложенные в тексте: нормы о недопустимости «необоснованного вмешательства» в деятельность органов государственной власти и о недопустимости совмещения общественного контроля с политической деятельностью. Нет внятных критериев, какое вмешательство считать обоснованным, а какое нет, а относительно «политической деятельности», насколько широко она может пониматься, уже есть опыт закона об «иностранных агентах». По большому счету, сам по себе общественный контроль тоже может быть понят как политическая деятельность, т. к. он предполагает влияние на органы государственной власти, и тогда получается, что в тексте заложено внутреннее противоречие.

 Еще один важный момент — в чем состоит существенное различие двух версий закона. В январской пред полагался Ресурсный центр общественного контроля, материальная платформа для общественных контролеров. Из февральской версии он исчез. Скорее всего, сказались опасения, что такой ресурс, даже с каким угодно лояльным и ограничительным администрированием, будет создавать дополнительные риски просто как точка накопления негативной информации об органах государственной власти, о правоохранительных органах. Такое изменение можно, соответственно, считать подсказкой для независимых общественных контролеров, что они должны сделать сами, своими силами: пример- но такой ресурсный центр.

 Правильно ли я понимаю, что последняя версия закона не предполагает расширения возможностей для контроля, а наоборот, те формы контроля, которые уже работают, могут быть запрещены, поскольку формально не соответствуют закону?

 Не сказал бы, что они могут быть запрещены, просто они не будут признаваться «общественным контролем». Идея «что не разрешено и прямо не прописано в законе,не является общественным контролем» обнаруживалась уже в предыдущих версиях,в этом смысле последняя версия закона от 27 февраля новшества не вводит. Органы власти получат возможность «не видеть» общественный контроль в неофициальных формах, во всяком случае никак к нему не относиться. Надо, правда, учесть, что возможности «не видеть» и не реагировать тоже ограничены, поскольку действует законодательство об обращениях граждан в органы государственной власти, о прессе, о депутатских запросах и так далее.

На мой взгляд, практически невозможно объявить вне закона другие формы общественного контроля и контролирующие общественные организации, но теперь «неофициальные» контролеры будут вынуждены искать какие-то другие правовые основания для своей деятельности, какие-то другие механизмы работы с государственными органами.

 Вы можете что-нибудь сказать по поводу того, кто лоббирует ту или иную версию закона? Январская версия опирается на базовую версию мая прошлого года, которая была принята Общественной палатой и Советом по правам человека, а эта — вроде бы непосредственно из Администрации президента. За этим стоят какие-либо более или менее понятные группы, люди?

 Мне точный расклад неизвестен, можно только предполагать. Логика ужесточения закона вполне совпадает с публичными выступлениями последнего года, тоже по поводу ограничения круга правозащитников, их сертификации, в Общественной палате, в Общественной наблюдательной комиссии, со стороны лояльных право- защитников и общественных контролеров, близких к правоохранительных органам. Участие силовых структур в разработке нового проекта мне кажется самой правдоподобной версией.

 Существует мнение, что этот закон исключительно рамочный и поэтому будет касаться тех форм деятельности, которые регулируются отдельным законодательством, которое уже есть и которое будет принято.И он не должен повлиять на те формы общественного контроля, которые существуют сейчас сами по себе. Следует ли это из текста закона? Или опасения, что он может помешать тому, что уже работает, уж не говоря о новых формах контроля, все-таки имеют место?

 В последних версиях законопроекта, как и в предыдущих, была заметна тенденция создать особые, скорее всего более жесткие правила для наиболее чувствительных и для государства, и для общественного мнения «зон» общественного контроля, вывести их из пределов общего закона, видимо, с дополнительными гарантия- ми для соответствующих государственных структур. Это полиция, суд, прокуратура, усыновление сирот, психиатрия. Скорее всего, в «специальных» законах будет еще жестче выражена общая модель ограничения и сертификации общественных контролеров. Для контроля над закрытыми учреждениями — например, системы ФСИН или психиатрическими — такие ограничения могут, конечно, оказаться близкими к запретительным. Надежда, во-первых, на то, что дальше ужесточать особенно некуда и те пять-шесть форм общественного контроля, которые прописаны в послед- нем проекте, будут записаны и в специальных законах; во-вторых, на навыки общественных контролеров, которые привыкли преодолевать такие трудности, работать и при жестких ведомственных запретах. Кроме того, все запретительные меры не будут мгновенны- ми, до принятия «специальных» законов неизбежен переходный период, когда будут действовать нынешние правила и нынешние формы контроля. В других областях, прежде всего в контроле за региональными и городскими администрациями, их подразделениями, «рамочный» характер закона относительно неважен, важны общие ограничения.