Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Комментарий к проекту закона об общественном контроле - Дарья Милославская, председатель Совета Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество»

Дарья Милославская, председатель Совета Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество»

Последняя версия проекта закона от 27 февраля сильно отличается от январской?

 Главное, что изменилось: сузился круг субъектов общественного контроля, исчезли НКО и граждане.

Зачем вообще, с вашей точки зрения, нужен этот закон?

 Изначально этот закон задумывался для того, чтобы действительно каким-то образом поставить органы государственной власти в такое положение, в котором они находятся на Западе. То есть они работают на народ, который платит им зарплату своими на- логами. А поскольку об этом никто не задумывается — ни сами органы власти, ни люди, — то, вероятно, этот законопроект имел такую дальнюю цель: давать возможность людям, когда они поймут, что чиновники работают, потому что мы платим налоги, контролировать деятельность органов государственной власти и контролировать во многом расходование бюджетных средств, большая часть которых формируется на наши налоги.

 Тот контроль, который уже есть в разных областях, сталкивается с разными трудностями, но тем не менее работает. Этот законопроект может дать что-то для развития контроля?

 Знаете, особенно не развивает. Предполагалось, что этот законопроект, когда он станет законом, будет основой для других или уже существующих законопроектов — можно будет подумать, как их привести в соответствие с новым законом, — или будущих законопроектов о контроле в той или иной сфере. Он ни в коей мере не мешает тому же контролю в сфере, скажем, мест заключения или детских учреждений. Поэтому ничего нового этот законопроект не несет, но в то же время, возможно, дает импульс для появления законов или других нормативных актов для контроля в других сферах. Тем более, что проект закона уже сопровождается целым списком из 25 законов, в которые необходимо будет вносить изменения. Полагаю, что этот список будет пополняться.

 Объясните, пожалуйста, следующую фразу. Статья 14: «Общественный контроль осуществляется как в обязательных, так и в инициативных формах, предусмотренных настоящим федеральным законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Означает ли это, что контроль возможен только в тех формах, которые определит этот закон или которые уже определены другими законами?

В последней редакции про инициативные формы ничего не говорится, там звучит немножко по-другому: «как в формах, предусмотренных настоящим законом, так и иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации». В принципе, формы достаточно жестко перечислены: общественная экспертиза, общественное расследование, общественный мониторинг, общественные слушания. Думаю, эти формы будут приоритетными. Насколько я понимаю, изначально была идея, чтобы формы контроля были максимально широкими. Наверное, придумать что-то еще дополни- тельное будет довольно сложно. А по поводу инициативных форм в последнем варианте ничего нет.

 Сейчас проводятся социологические исследования разнообразными социологическими группами. Означает ли это, что в случае принятия этого закона им всем придется регистрироваться в электронном центре (РКОЦ), иначе вся их деятельность незаконна?

 Вообще, вопрос о том, являются ли опросы общественного мнения формой общественного контроля, у меня остается открытым. Мне кажется, что это все-таки не форма общественного контроля. Может быть, обработка и сделанные по результатам опроса общественного мнения аналитические материалы могут быть формой общественного контроля. Но сам опрос общественного мнения, на мой взгляд, общественным контролем не является.

В последней редакции вообще нет положений о регистрации кого-либо в каком-либо электронном центре. А не получится ли так, что тогда вся деятельность правозащитных организаций может абсолютно спокойно игнорироваться?

 Нет, сейчас тоже не особенно прислушиваются. Понимаете, я вообще не уверена, что этот законопроект, когда станет законом, будет хорошо действовать. Из той картинки, которая сейчас складывается, мне кажется, не очень большое количество организаций, а по проекту НКО смогут выступать только органи- заторами контроля, а не его инициаторами, захочет воспользоваться этим законом как инструментом, по крайней мере, пока. А те граждане, которых наделят функциями общественных контролеров или инспекоров, вряд ли будут осуществлять контроль на том уровне, на котором хотелось бы, чтобы этот контроль осуществлялся. Думаю, прислушиваться будут к тем, к кому прислушивались и раньше. Закон на эту ситуацию не повлияет.

 Хотя повторяю, что не знаю, каким он станет законом. С момента написания законопроекта до момента под- писания президентом он может поменяться абсолютно кардинально. Даже боюсь предположить, что может с этим законом случиться.
 
Когда я разговаривал с Валерием Борщевым по поводу последних выборов в ОНК и тех событий, которые происходят вокруг этого, я, в частности, задавал ему следующий вопрос: если через ОНК нельзя будет работать, смогут ли они продолжить заниматься контролем в каких-то прежних формах, которые были до закона об ОНК. Он сказал, что нет, никто этого не позволит. До закона об ОНК они могли ходить, их куда-то пускали, с кем-то у них был налажен контакт. После закона об ОНК вне ОНК никто с ними разговаривать не будет.

Возникают опасения, когда я читаю этот законопроект, особенно предыдущую версию, где Общественная палата была единственным «общественником» и должна была управлять практиками общественного контроля. Возникает очень серьезный вопрос: а будут ли вообще обращать внимание на тех, кто работает вне рамок этого закона, то есть без регистрации в РКОЦе?

 Вы задаете мне такой вопрос, как будто я могу на него ответить. Вообще, субъектами общественного контроля остаются Общественная палата России, общественные палаты субъектов и муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах власти. Когда был один из первых законопроектов, он тоже был ущербен, но там, по крайней мере, субъектами были еще и некоммерческие организации, и общественные объединения. В последней версии законопроекта они уже не являются субъектами общественного контроля. Конечно, ставка делается на сформированные не совсем инициативно, мягко гово- ря, институты гражданского общества. И исходя из этого текста не видно, что организации, так или иначе независимые, смогут этот контроль осуществлять.

 Что касается ОНК, то здесь, мне кажется, похожая ситуация, но немного все же другая. Есть учрежде- ния закрытого типа, куда, конечно, никого просто так пускать не будут, и не пускали. Пускали только в том случае, если человек показывал, например, удостоверение депутата Государственной Думы или члена Совета по правам человека. Но просто так никогда нельзя было в тюрьму ходить, и никогда нельзя будет. Здесь, я думаю, общественные палаты и общественные советы не будут проявлять особенной инициативы в осуществлении общественного контроля, по крайней мере, в тех формах, которые предусмотрены этим законопроектом на данный момент. Скорее всего они будут создавать какие-то общественные инспекции или группы обще- ственного контроля, куда будут входить заинтересован- ные и, возможно, доверяющие этим институтам граж- данского общества люди, и результаты деятельности этих общественных инспекций будут рассматриваться непосредственно субъектами — общественными советами при исполнительных органах власти, общественными палатами. И уже вот такой результат, который пройдет определенный фильтр, будут выдавать. Поэтому думаю, что те, кто очень захочет контролировать, долж- ны будут каким-то образом вступать в эти инспекции, группы, их инициировать. Не думаю, что это многих заинтересует.

 Есть еще позиция, которую, в частности, высказывал Алексей Титков. О том, что возникают новые формы общественного контроля, например, сетевые вещи типа «День проверки документов» и так далее. И новый закон, с его точки зрения, как раз эти новые инициативы пресекает и все фиксирует в тех формах, какие уже есть. Насколько это так, с вашей точки зрения?

 Я не думаю, что акция «День проверки документов» полностью подпадает под определение общественного контроля, которое дано в этом законопроекте. Я ду- маю, что если правоприменение по-прежнему будет достаточно избирательным и не всегда следовать духу закона, то, наверное, эту акцию смогут признать незаконной. Но понимаете, под общественным контролем в этом законопроекте понимается деятельность субъек- та общественного контроля. А субъекты прямо перечислены, их четыре штуки: три вида палат — федеральная, региональная и местная — и все советы. А советы вряд ли будут проверять документы у милиционера, также, как те люди, которые проверяли документы, под «шапкой» какого-нибудь общественного совета ходить не будут. Поэтому, исходя из того определения обще- ственного контроля, которое есть, мне кажется, что эти акции, которые проводились и проводятся различными организациями, общественным контролем являться не будут. Соответственно, их можно будет проводить. Вопрос в том, насколько это все результативно, эффективно, имеет какой-то смысл. Но этот вопрос для каждого имеет свой ответ.

Сокращение субъектов контроля произошло в последней версии? Потому что январская версия начинается с «отдельных граждан».

 Я уже столько версий видела, что в них потерялась. А последняя — вот они субъекты: Общественная палата, общественные палаты субъектов, общественные палаты в муниципальных образованиях, общественные советы.

То есть это откат по сравнению с январской версией к версии годичной давности. Но тогда это закон для Общественной палаты, а вовсе не для нас.

 А кто предполагал, что закон будет для нас? И кто такие мы? Но в такой формулировке это же скорее запрет всякого общественного контроля, чем его разрешение?

 Опять же, поскольку здесь достаточно узкий круг субъектов и достаточно понятное определение общественного контроля, все, что делается другими организациями, просто не будет называться общественным контролем. С вашей точки зрения, закон, например, если он будет принят в последней его версии, он что-то добавляет? Может быть, он многое добавляет?

 Я всегда признаю первичным человеческий фактор. Если люди захотят действительно провести общественную проверку, общественное расследование, общественную экспертизу, они найдут возможность взаимодействовать с теми субъектами, с которыми у них есть профессиональные связи, с которыми они не расходятся идеологически, — и они проведут экспертизу, и проверку, и расследование, и что угодно. Если такого желания у организации или у людей не будет, то, конечно, какой-то контроль будет проводиться субъектами, будут привлекаться люди, эксперты. И, наверное, о чем-то мы будем узнавать.

Но ничего такого, что мы предполагали в изначальной версии законопроекта об общественном контроле, на- верное, случиться не может. Изначально мы полагали, что результат общественного контроля мог бы влиять на решение органа власти или на пересмотр решений. Потому что в самой первой версии мы сами писали часть, которая была связана с общественной экспертизой. И идея была такая: создать возможность того, чтобы люди — и юристы, и не юристы — могли посмотреть на проект закона с точки зрения последствий его при- менения, социальной нужности, соответствия другим законам. И мы изначально думали, что, например, общественные экспертизы — это такое обсуждение, которое позволит умерить какие-то негативные последствия закона, придать статус законодательной нормы тем обычаям, которые уже сложились. Увы, новый текст проекта таких вариантов уже не предлагает и не предполагает.