Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Комментарий к проекту закона об общественном контроле - Валентин Гефтер, директор Института прав человека

Валентин Гефтер, директор Института прав человека

Итак, речь о законопроекте об общественном контроле. Разные версии этого законопроекта сильно различаются. Не могли бы вы кратко рассказать об истории законопроекта, о его версиях и кто их предлагал? Я читал версию 2011 года, версию майскую 2013 года, версию январскую 2014 года и две февральские.

 2011 год:президентство Медведева. Идея этого закона принадлежит М. А. Федотову (председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Далее по тексту — Совет. — Прим. ред.). Концепция довольно долго обсуждалась в рабочей группе Совета с участием представителя Общественной палаты Иосифа Дискина. Далее эта версия последовательно разрабатывалась, пока законопроект медленно не пришел к сегодняшнему его состоянию.Я тоже участвовал в работе этой группы. В прошлом году, в мае, прошла первая апробация этого проекта в Питере,в порядке общественного обсуждения. Была некоторая критика, но главные вещи, которые мы там прописали, оставались нетронутыми после этого. Это закон рамочный и, по большому счету, не определяющий конкретику общественного контроля, но позволяющий свести в одну систему разные — как действующие, так и будущие — нормы, устанавливающие базовые положения об общественном контроле, и навести некоторый (квази) правовой порядок в этой сфере. Хотя в его принятии можно усмотреть угрозы и ограничения в деятельности возможных общественных контролеров, если они когда-нибудь захотят работать по такому закону.

 Но самое главное сейчас не в этом. Ведь Президентом РФ было поручено Совету подготовить законопроект. Он был передан ему где-то в прошлом году, осенью или зимой. Но ответ пришел не в виде замечаний Главного правового управления Администрации Президента (ГПУ. — Прим. ред.), а ими был разработан свой законопроект, хотя и отталкивающийся от нашего.

 Это версия от 27 февраля?

 Я не знаю по датам. На сайте Совета вывешено два проекта. Первый — это проект Совета, второй — ГПУшный. Я посмотрел последний и ужаснулся. Все то немногое полезное, что было в проекте Совета, разработанном- совместно с Общественной палатой, в основном изъято или заменено совсем другим.Могу сослаться на свежее протокольное решение Президиума Совета, в котором сказано, что Совет готов поддержать предложения ГПУ, но при четырех условиях его изменения. В принципе, я согласен с этим решением Совета. Условия эти следующие.

 Первое: понятие деятельности в общественных интересах. В самом законе была попытка определить, что же контролируют общественные контролеры. Они, вообще говоря, контролируют деятельность государственных органов, должностных лиц, других органов и организаций, которые работают на государственные, бюджетные деньги, на предмет соответствия их деятельности общественным интересам. Это выпало из законопроекта, и теперь общественный контроль — вообще непонятно что это такое, что им контролируется, и каждый может домысливать свое. Таково первое замечание, которое авторы исходного проекта закона обозначили. Мне кажется, это логично, хотя это формальное требование.

 Но следующее условие абсолютно принципиально. Это понятие субъекта общественного контроля. Мы туда вписали всех субъектов — от граждан и их ассоциаций, общественных организаций вплоть до всяких палат и советов. ГПУ поступило просто: они оставилив субъектах контроля только общественные советы и палаты, записав при этом, что граждане и их объединения могут принимать участие в общественном контроле. Субъектами, наделенными немногими правами и полномочия- ми, остались только палаты и советы.

 И о форме этого участия там нет ни слова.

 Да, в некоторых вопросах позволили гражданам и общественным организациям хотя бы участвовать. Самое главное, конечно, из этой ловушки выпутаться. Если советы и палаты будут субъектами контроля, то понят- но, что будет так: хотят — допустят кого-то к участию, а не хотят — не допустят. И вообще, эти образования — первые среди неравных, а все остальные не пойми кто. Это главное, с моей точки зрения.

 Следующее условие, которое записано в протокольном решении Совета, это любимый «конек» и Дискина, и Федотова. Речь идет о том, что должны быть какие-то механизмы организации общественного контроля. Их логика следующая: низовой контроль группы и граждане могут проводить по своему усмотрению в рамках закона, но если мы хотим, чтобы все-таки не было так, что какую-то организацию контролировали тысячи, а другие — никто, был предложен механизм электрон- ной демократии. Это портал общественного контроля, который может вести, предположим, даже Общественная палата, не обладая правом решать, кто хороший контролер, кто плохой. Портал носит регистрационно-уведомительный характер. Люди узнают, записываются, самоорганизуются группы, участвуют организации и так далее. Но механизм электронной демократии, обеспечивающий легитимизацию субъектов контроля и их деятельности, изъят из последней версии проекта закона.

 И четвертое условие касается главы законопроекта о полномочиях контролеров и обязанностях государственных органов и должностных лиц о взаимодействии с ними по результатам мероприятий контроля. Эти результаты– это нечто рекомендуемое для учета должностными лицами.

 Если посмотреть на эти четыре изъятия по отношению к исходному проекту, то получается, что проект, который и так страдал голословностью и общими конструкциями, теперь вообще обессмысливается.

 Наверное, с позиции Правового управления, он вовсе не бессмысленный.

 Правовое управление меня мало волнует. Совет принял хотя и дипломатичное, но, видимо, твердое решение (я не был сам на этом заседании его Президиума): просить президента продлить разработку законопроекта еще на два месяца. Сейчас это самое срочное, потому что 1 марта заканчивался срок исполнения поручения президента. Совет просит продлить этот период до 1 мая и начать процесс согласования с ГПУ о том, чтобы что-то вернуть, как бы потерявшееся по дороге к президенту.

 Как бы вы определили позицию разработчиков законопроекта? Зачем нужен законопроект?

 Всегда есть два подхода. Первый — сказать, что все это бред и не нужно; второй — попробовать найти хоть что-то полезное. Я обычно сторонник второго, тем более что в данном случае процесс пошел и его труд- но остановить. Мне кажется, в таком резоне есть две стороны вопроса. Первое — то, что очень много форм низового общественного контроля, но они часто никак не урегулированы законом. Или существуют в виде каких-то частных соглашений, идут просто де-факто: вот мы пришли, вы нас пустили, мы что-то посмотрели, после этого подготовили экспертизу какого-то нормативного акта или что-то там понаблюдали. В законопроекте есть некая попытка юридического оформления того, что есть в жизни. Конечно, всегда чреватая тем, что что-то будет упущено и после этого некий чиновник сможет сказать: ах, раз этого нет в федеральном законе об общественном контроле, то, значит, это не имеет права на существование. Но мой опыт работы с за- коном об ОНК показывает: были такие опасения, что общественным организациям не будут давать посещать и контролировать деятельность учреждений закрытого типа или еще каким-то образом уменьшатся их возможности в этой сфере. Согласен: они были и остаются, но все-таки в целом благодаря закону об ОНК сформировался целый институт общественных наблюдательных комиссий (ОНК), тесно связанный во многих регионах с организациями, направившими туда своих выдвиженцев.

 Второе — это четко прописанная обязанность подконтрольного ведомства, должностных лиц взаимодействовать с субъектами общественного контроля. Не только по допуску в сферу контроля, но и по обсуждению результатов этого контроля. Как — это уже второй вопрос, это в такой рамочный закон не впишешь в деталях. Но основные формы этого реагирования, обязывающие чиновников что-то учитывать из того, что им говорят общественники, все-таки должны быть. Вот в законе об ОНК, к сожалению, этого практически нет. И нынешняя ситуация — а закон действует пять лет — показывает, что ОНК много чего наблюдают, много чего выявляют, много чего сообщают обществу, а система как и где хочет, так и редко реагирует, а где не хочет — не реагирует или реагирует так, что мало не покажется. Поэтому я думаю, что это положительная сторона, и она была хорошо прописана в законопроекте Совета.

 Прокомментируйте, пожалуйста, опасение, которое вы- сказывают многие критики. Этот электронный ресурсный центр учреждается Российской Федерацией и управляется наблюдательным советом. Все должны будут регистрироваться в этом ресурсном центре, без регистрации деятельность затрудняется. Даже если не будут специально прекращать деятельность незарегистрированных контролеров, то понятно, что те, кто прошел регистрацию, будут иметь преимущество. Можно себе представить, что ресурсный центр будет работать как фильтр: например, по-настоящему серьезные, кому-то угрожающие общественные экспертизы будут блокироваться, кого-то не зарегистрируют и пр.

 Не я автор этой идеи, будучи в меньшинстве, если не в одиночестве, возражая против центральной роли электронного ресурсного центра. Меня очень смущали многие вещи, о которых вы сейчас сказали. Думаю, что в тексте закона этого можно избежать. Но это не значит, что в жизни этого не случится.

 Как быть? Представьте, что в какое-то ведомство приходят сразу больше чем одно-два заключения или предложения по результатам проведения контроля. Тогда чиновник будет выбирать то, что ему удобно. Это логично, правда? Или вообще скажет: не морочьте мне голову множеством ваших заключений, у меня полно работы. Например, была и есть «мода» вывешивать на сайтах разных ведомств проекты нормативных актов для общественного обсуждения. А что дальше? Мы не имеем никакой обратной связи с тем, как учитываются эти общественные экспертизы. Поэтому мне казалось, что если мы будем исходить из презумпции, что найдется удачно организованный общественный институт — такой ресурсный центр во главе с независимым наблюдательным советом, — то он станет не разрешать, конечно, деятельность по контролю, а как-то вводить его реализацию в практическое русло и одновременно быть, если хотите, «агентом» субъектов общественного контроля. Типа: «Вот, мы ведомствам дали одно или два заключения, дополняющие друг друга. Вы отреагировали?». То есть,как бы разумный посредник между субъектом и объектом контроля. Можно ли обойтись в такой боль- шой стране, а не в одном отдельно взятом подъезде, без такого посредника? Видимо, для эффективной организации работы — нет.

 Но здесь дело в том, каков это посредник. В законопроекте ничего не написано о том, как формируется наблюдательный совет. Говорят, что он будет формироваться учредителями. А учредитель у нас — Российская Федерация. То есть Администрация президента?

 Да, это, конечно, неправильно. И это нельзя перепоручать подзаконным актам. Как будет формироваться совет? Безусловно, это должно быть по-настоящему независимое интернет-голосование или на паритетных началах ключевые общественные игроки (Общественная палата, Совет, те или иные Уполномоченные в разных сферах) должны делегировать своих кандидатов в члены такого наблюдательного совета.

 Это такая же история как с Независимым общественным телевидением. Замышлялось оно тем же Михаилом Федотовым, Даниилом Дондуреем и другими как телевидение, созданное на государственные деньги. А не- зависимый наблюдательный совет создавался разными общественными инстанциями — Союзом журналистов, Советом по правам человека, Общественной палатой. Они предлагали, президент утверждал. Так оно и произошло, другое дело, какой там состав получился. Такая схема возможна. Можно делать по-другому. Пожалуйста, интернет-голосование, съезды общественных организаций, что-то еще — какой-то демократический механизм снизу, который будет выдвигать людей в наблюдательный совет этого электронного ресурсного центра общественного контроля.

 Я вижу все эти угрозы, но одновременно есть и плюсы в появлении подобного рода системы —при условии, что она вообще окажется жизнеспособной. Если государ- ство, с одной стороны, дает деньги, а с другой — не будет контролировать содержание работы, возможно, только затраты этих своих средств. Управление таким центром пока плохо прописано в законопроекте Совета. При этом я был сторонником сугубо уведомительного характера его работы, то есть невмешательства в содержание работы зарегистрированных в нем контролеров. Возможно, при условии их соответствия некоторым формальным правилам по части компетенции и представления ре- зультатов контроля — и то если субъекты контроля про- сят о содействии или посредничестве тех, кто организует эту работу. А техническое функционирование такого центра должно обеспечиваться на бюджетные деньги.

 Важный вопрос — это отделение проблем финансирования от реального управления, и главное — полномочия центра и его наблюдательного совета, чтобы ему доверяли и рядовые субъекты общественного контроля, и одновременно ведомства, объекты контроля. Это сложная задача, я понимаю, что ее в один день не решишь. Но мне кажется, что сама идея не столь уж дурна в принципе.

 В законопроекте речь идет о том, что субъекты общественного контроля действуют в порядке и формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации об общественном контроле.Это понять можно двойственно: или речь идет о том, что можно работать в рамках предложенного закона и другого разнообразного законодательства в этой области, но можно с этим и не связываться, а можно понять, наоборот, так, что работать можно только в соответствии с этим проектом закона и с существующим законодательством. Анита Соболева, которая занимается языком законодательства, сказала следующее: «предусмотрено» означает именно то, что работать можно только в рамках, указанных какими-нибудь законами. В других случаях пишут, что можно или работать в рамках закона, или в иных, не противоречащих законодательству. Из этого вытекает, что называть то, что вы делаете, например, социологическим опросом, можно, только зарегистрировавшись в этом центре.

 Давайте разделим. Если специалист по юридическому языку считает, что формулировка «предусмотрена» неудачна, то это вполне исправимо. Я считаю, что, по существу, там должно быть написано «в порядке, не запрещенном законом». За это надо бороться.

 Теперь вообще о термине «в порядке». Когда вводятся такие отсылочные нормы, то это связано с тем, что все формы общественного контроля в разных сферах не мо- гут быть прописаны в этом законопроекте. Это отсылка к профильным законам, конкретизирующим контроль в определенных сферах.

 Авторы закона понимали это именно как отсылочную норму, а не как ограничительно-запретительную.

 Социологический опрос к этому не имеет отношения, он никакой формой контроля не является. Не надо под контроль все виды общественной деятельности подводить. Поэтому социологические опросы и многие другие формы общественной деятельности можно осуществлять независимо от этого закона.

Конечно, никакой ресурсный центр вообще не должен проверять законность или незаконность тех или других мероприятий, которые проводятся субъектами общественного контроля. Это только уведомительно- координационный диспетчерский пункт. Поэтому запретить кому-то что-то контролировать он не может. Он может только сказать: «Ребята, этот нормативный акт или поведение полиции на этой акции вызвались контролировать уже пять субъектов. Мы их всех соберем, но это не значит, что кто-то из этих субъектов монополист.Если их выводы будут противоположными, мы готовы организовать общественное обсуждение. Это и есть основная задача этого ресурсного центра, фиксирующего, уведомляющего, координирующего и в очень трудных случаях организующего обсуждение противоречий.

 Мы сейчас обсуждаем закон, говорим о разных версиях. Из того, что мы видим сейчас, можно говорить о некоей потенциальной опасности конечного продукта. С одной стороны, есть благие намерения, а с другой — явно просчитываемые риски. В этой связи кто-то говорит: зачем вообще это нужно? Хорошо бы, чтобы ничего не получилось, чтобы был принят какой-то закон, который все будут игнорировать. Потому что иначе со мной перестанут общаться, скажут — иди регистрируйся. Как вы к этому опасению относитесь?

 Эти опасения еще с начала действия закона об ОНК были очень велики. Мне кажется, что если в законопроекте об общественном контроле будет прямо и недвусмысленно написано, что не только эти формы контроля возможны и не только указанные в нем субъекты могут быть участниками контроля, то можно избежать худшего —того,что чиновники начнут говорить «вас там не стояло», «вы там не зарегистрированы». Первая угроза — что закон будет принят в выхолощенном виде. Вторая угроза — если он будет принят в хорошем виде, но все равно его будут применять как ограничивающее средство.

Например, есть ОНК, которая занимается расследованием каких-то преступлений в учреждениях полиции или пенитенциарной системы. А есть общественные организации, типа «Общественного вердикта» или Ко- митета против пыток. Давайте спросим членов Комитета против пыток: сильно ли помешал им закон об ОНК в их расследованиях? По крайней мере, я знаю, что те сотрудники Комитета против пыток, которые являются членами ОНК и имеют возможность беспрепятственно посещать эти учреждения без специального разрешения, имеют от этого только дополнительные возможности. Иначе им пришлось бы или договариваться со следствием и объектом контроля, или стать участниками процессуальных действий в рамках официального расследования, предположим, какого-то тяжкого преступления в этих местах принудительного содержания.

 Я понимаю, что те, кто зарегистрировался в этом электронном ресурсе, будут иметь некоторые преимущества по сравнению с теми, кто не зарегистрировался. Важно сделать так, чтобы зарегистрироваться мог любой. Если он, конечно, обладает необходимыми познаниями — например, имеет десять классов образо- вания, ему не пять лет, он дееспособен, имеет неснятую судимость и так далее. Какие-то элементарные вещи, которые позволяют человеку быть и независимым, и подготовленным. Если всех так будут регистрировать, то замечательно.

 Другое дело, что важный вопрос — не кого будут регистрировать, а как будут достигаться результаты контроля и кто будет доводить их до ума, чтобы они на что-то влияли. Опасения, самые большие риски — именно в процессе работы и на ее выходе.

 В законе прописано, что какие-то экспертизы и другие формы контроля обязательны для определенных действий государственных учреждений. Как я понимаю, еще нужен закон, который определит, что требует обязательной экспертизы. Я не слышал, чтобы была массовая необходимость в контроле. Не получается ли так, что вы сами увеличиваете громадным образом поле этого контроля? Найдутся ли контролеры?

 Я сторонник минимизации обязательной экспертизы. Более всего это относится к экспертизе «невидимых» обществу подзаконных актов илицелевых программ — больших бумажных продуктов. Я прекрасно понимаю, и на этом многие настаивают, что есть,например, бюджет, который должен обязательно контролироваться. Но, по-видимому, это не прояснено в тексте законопроекта, неясно из него, что это обязательно лишь для подконтрольного ведомства, но не для субъектов контроля. Меня никто не может обязать даже самую важную вещь проконтролировать или проэкспертировать.

 Мы можем прийти и проверить накладные в магазинчике. Может быть, это и правда должно бытьобяза- тельным условием для собственника? А для общества это может не представлятьбольшого интереса. Но есть вещи, без которых невозможно жить. Без бюджета, федеральных законов, которые затрагивают права и интересы граждан, и так далее. Этот круг должен быть небольшой, но очень четкий и обязательный только для объектов контроля. Его, конечно, трудно определить точнее, чем в таком общем виде.

 Не кажется ли странным, что сами объекты контроля будут вынуждены заниматься поисками контролеров?

 Нет. Речь идет только о том, что если событие контроля состоялось, то реагирование на него в том определенном небольшом наборе ситуаций должно быть обязательно. Это, конечно, должно быть четко прописано. Здесь нужно внести немалую долю здравого смысла.