Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Справка

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

12 марта 2014 года президент Владимир Путин внес в Государственную Думу проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Идея принятия подобного закона была у правозащитников еще в середине 90-х годов, но реальная работа над законопроектом стала возможной в президентство Дмитрия Медведева. Тогда правительством, в связи с разработкой стратегии развития России, было создано более 20 рабочих групп, среди которых была и та, которая занималась развитием общественных институтов. Возглавили ее директор Агентства социальной информации (АСИ) Елена Тополева-Солдунова и председатель Совета по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Михаил Федотов. Одной из задач группы было сформулировать, какие законодательные акты необходимы для развития гражданского общества. В этот список был включен рамочный закон об общественном контроле. Какое-то время его концепция обсуждалась в рабочей группе при СПЧ с участием представителя Общественной палаты РФ (ОП РФ) Иосифа Дискина. При этом по заказу Общественной палаты РФ над законопроектом работала группа юристов Самарского государственного университета.

 В  общей сложности были обнародованы три версии законопроекта. Все три версии вводят понятие субъекта общественного контроля, то  есть планируемый закон таким образом определяет, кто может быть контролером и, соответственно, допущен к общественному контролю. Принципиальное различие версий — именно в списке субъектов общественного контроля. В первых версиях законопроекта в списки субъектов контроля были включены граждане и общественные организации, а также общественные пала- ты и советы при органах власти. В версии законопроекта, которая была представлена 12 марта 2014 года в Государственную Думу, список контролеров был существенно сокращен. В нем остались только общественные палаты и общественные советы. Это квази-общественные организации, так как их члены сами контролируются властями через процедуры выдвижения и утверждения кандидатур.Эта версия проекта закона разработана в Главном правовом управлении Президента России. В этой редакции максимально сокращен доступ к общественному контролю со стороны самих граждан и их групп. При этом надо иметь в виду, что речь идет о доступе к общественному контролю в том понимании этой деятельности, которая дается законопроектом.

Первым летом 2011 года (файл на сайте Совета датирован 18 августа 2011 года) появился проект феде- рального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», разработанный по заказу Общественной палаты РФ коллективом кафедры государственного и административного права Самарского госуниверситета. http://ikafedra.com/wp-content/uploads/2012/02/control_act_ex.pdf 

 В качестве субъектов общественного (гражданского) контроля (Статья 5) перечислялись федеральная и региональные общественные палаты, а также граждане, общественные объединения и иные институты гражданского общества. Однако в Статье 7 указывалось, что:

Институциональную основу общественного (гражданского) контроля в Российской Федерации составляют Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации (далее — общественные палаты).

 Общественные палаты координируют деятельность граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества в  сфере общественного (гражданского) контроля, а также осуществляют поддержку инициатив граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества по осуществлению общественного (гражданского) контроля.

 Отсюда следовало, что деятельность граждан предполагалось поддерживать и  координировать, но  в  первой версии закона к  самостоятельной организации и  осуществлению контроля граждан допускать не планировали. Граждане и общественные организации не осуществляют общественный контроль, а «участвуют в осуществлении общественного (гражданского) контроля во взаимодействии с общественными палатами» (Ст. 8). Это же положение различным образом варьировалось в Главе 3, где перечисля- лись формы общественного контроля.Рассмотрим несколько примеров.

 Проект закона предполагал одну форму общественного контроля, которую можно было бы реализовать без уведомления соответствующей общественной палаты, — это «Заявления и жалобы граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества органам государственной власти и органам местного самоуправления» (Статья 12). Другой вопрос, зачем кодифицировать и «разрешать» подачу жалобы как форму контроля, когда право на подачу обращения в органы власти и так гарантировано рядом действующих нормативных актов, в том числе Конституцией России.

 Нормы законопроекта могли быть ошибочно поняты как механизмы для обеспечения прямого участия граждан в общественном контроле. Статья 14 начиналась с  утверждения того, что «общественный мониторинг может проводиться непосредственно общественными палатами, а  также гражданами, об- щественными объединениями и иными институтами гражданского общества самостоятельно».Но далее вводились нормы, которые «легализовывали» результаты мониторинга и  устанавливали фильтр обще- ственных палат для первоначальной оценки результатов общественного контроля.Только «в случае при- знания соответствующей общественной палатой результатов общественного мониторинга достоверны- ми и объективными общественная палата, в соответствии со своим регламентом, вправе утвердить его на своем заседании и направить органам государственной власти и местного само управления». 

 Такого же рода нормы — фильтры общественных палат — вводились в отношении общественных экспертиз (форма общественного контроля), общественного расследования (тоже форма общественного контроля) и т. д. Кроме фактического отстранения граждан и общественных организаций от непосредственного контроля законопроект содержал еще такое положение, которое можно оценить как потенциально опасное: «Общественный (гражданский) контроль может проводиться в отношении граждан и организаций, если их деятельность наносит ущерб публичным интересам» (Статья 9, пункт 4). При этом определение публичных, общественных интересов было сформулировано без должной правовой четкости.

 Наряду с этим в первой версии законопроекта было позитивное новшество. Статья 18 наделяла контролеров полномочиями защищать неопределенный круг лиц. Это важная ресурсная возможность для решения правовыми инструментами системных проблем. Например, в  ходе контроля выясняется, что люди, страдающие психическими заболеваниями, не  имеют эффективного доступа к  правовой защите. Сейчас для решения этой проблемы нужен конкретный человек, «потерпевший», который согласится подвергнуть свое дело судебному разбирательству. При наличии полномочий защищать неопределенный круг лиц такой человек не нужен, достаточно в суде доказать наличие самой проблемы. В этой статье законопроекта говорилось:

Общественные объединения, основной целью деятельности которых, закрепленной в их уставах, выступает правозащитная деятельность, вправе от собственного имени оспаривать в судебном порядке нормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые:
1) нарушают права и свободы неопределенного круга лиц;
2) создают препятствия для осуществления неопределенным кругом лиц прав и свобод;
3) незаконно возлагают на неопределенный круг лиц какие-либо обязанности.

 Норма о защите коллективных интересов примечательна в силу того, что эта норма первой версии законопроекта никаких посредников между правозащитной организацией и деятельностью по защите коллективных интересов и прав не предполагала.

 Следующая версия законопроекта этой нормы уже не содержала, хотя в целом давала возможности для действенного общественного контроля, а не его имитации. Эта версия была опубликована в мае 2013 года, после состоявшегося в Петербурге общественного обсуждения. Законопроект был подготовлен Советом по  правам человека и  Общественной палатой и  одобрен решением Совета по  правам человека в  мае 2013 г. http://president-sovet.ru/structure/group_14/materials/ 

 В  отличие от  предыдущей версии 2011  года здесь субъектами общественного контроля являются и граждане, и их группы, и НКО. Общественные палаты в этом списке находятся на четвертом месте. 

 Законопроект определял список исключительных областей, в  которых общественный контроль должен был осуществляться по отдельным законам, и в ряде случаев их еще нужно было разработать: 

Особенности осуществления общественного контроля в сферах, связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства, деятельностью полиции, следствия, прокуратуры и суда, содержанием детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, психиатрической помощью, исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотиков определяются соответствующими федеральными законами в части, не противоречащей положениям настоящего Федерального закона. (Ст. 3). 

 Законопроект определял восемь форм общественного контроля, а также допускал «иные формы общественного контроля, не противоречащие настоящему федеральному закону». При этом предлагалась серьезная новация: некоторые формы общественного контроля (общественные обсуждения, слушания и экспертиза) должны были быть обязательными для ряда государственных инициатив:

Проведение общественных обсуждений является обязательным в отношении проектов:
 1) Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также законов, вносящих в них изменения;
 2) федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которые затрагивают:
 — осуществление прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

 — осуществление государственной политики в сфере труда и социального обеспечения, поддержки лиц, от- носящихся к социально уязвимым группам населения;
 — обеспечение государственной и общественной безопасности, а также правопорядка;
 — охрану окружающей среды и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и здоровья на- селения;
 — межнациональные и межконфессиональные отношения, гарантии равноправия граждан;
 — вопросы гражданства и миграции, выбора места жительства и свободы передвижения;
 — основы избирательной системы, организации выборов и референдумов;
 — основы макроэкономической и кредитно-финансовой политики;
 — образование и просвещение, науку и культуру, массовый туризм и спорт;
 — доступ к информации, независимость средств массовой информации;
 — деятельность общественных объединений и иных некоммерческих организаций;
 3) законов о федеральном бюджете Российской Федерации на предстоящий финансовый год и об исполнении закона о федеральном бюджете Российской Федерации за предыдущий финансовый год;
 4) федеральных целевых программ;
 5) закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 миллиарда рублей. (Ст. 26, п.2)

 Остается непонятным, как предполагалось обеспечивать обязательность общественного обсуждения или общественной экспертизы, учитывая размах и разнообразие сфер, где общественный контроль предписывался. 

 С другой стороны, самая, может быть, важная форма общественного контроля — общественное рас- следование — законопроектом изымалась из  контрольных возможностей граждан и  НКО; организаторами расследования могли быть только общественные палаты, общественные советы при органах власти, уполномоченные по правам человека и Совет по правам человека и развитию гражданского общества.

 Но новации второй версии проекта закона на этом не заканчивались. Дело в том, что для всей системы общественного контроля, выстроенной авторами законопроекта, предполагался своеобразный центр, ЭРЦОК — Электронный ресурсный центр общественного контроля. Это сайт, электронная база данных, которая должна была обеспечивать публичность общественного контроля, учет его результатов, взаимодействия субъектов контроля, связь с объектами общественного контроля, то есть государственными органами и должностными лицами (Ст. 37).

 Кроме перечисленных информационных задач ЭРЦОК был наделен регистрационными функциями. В Статье 40 говорилось, что «субъекты и объекты общественного контроля вправе регистрироваться в ЭР- ЦОК», но на самом деле многие нормы законопроекта вынуждали контролеров пройти регистрацию. На- пример, в запросе информации у госоргана контролеру нужно указывать регистрационный номер в ЭР- ЦОК (Ст. 12, п.3). Группы граждан, не обладающие правами юридического лица, для осуществления общественного контроля должны были предварительно зарегистрироваться в ЭРЦОК (Ст. 16). Граждане и не- коммерческие организации, желающие осуществлять общественный контроль в качестве общественных контролеров, инспекторов или экспертов, должны были обязательно регистрироваться на официальном сайте ЭРЦОК (Ст. 15 и 17). Судьба зарегистрированного общественного эксперта в соответствии с законопроектом могла быть очень определенной: 

Экспертное заключение общественного эксперта признается недействительным, то есть не подлежащим дальнейшему использованию, если установлено, что оно было заведомо ложным либо мотивированным корыстными или иными низменными побуждениями, а также, если общественный эксперт обнародовал декларацию, предусмотренную пунктом 3 настоящей статьи, с заведомо ложной информацией.
 …
 6. Общественный эксперт, заключение которого признано недействительным, может быть исключен из реестра общественных экспертов, размещенного на официальном сайте Электронного ресурсного центра общественного контроля в сети Интернет.
 7. Решение о признании заключения общественного эксперта недействительным может быть обжаловано в суде.
 8. Правила, установленные настоящей статьей в отношении прав и обязанностей общественного эксперта, соответственно применяются к общественным экспертным организациям (Ст. 30).

 В той же статье декларируется, что: 

При проведении общественной экспертизы общественный эксперт обязан сообщить ее организатору:
 — об отсутствии у него конфликта интересов;
 — о любых попытках подкупа или давления на него;
 — о том, подготавливает ли он экспертное заключение по поручению третьего лица либо за плату. 

Помня о  прецедентах, например, о  «деле экспертов» по  делу ЮКОСа, можно предположить, что при определенной заинтересованности властных лиц участвующего в такой экспертизе специалиста можно было бы дискредитировать и отстранить от участия в общественном контроле. Особенно если учитывать, что статус ЭРЦОК был неясен и возникали сомнения в его независимости:

 Функционирование ЭРЦОК обеспечивает специализированная автономная некоммерческая организация, учредителем которой является Российская Федерация, а высшим органом управления — Наблюдательный совет Электронного ресурсного центра общественного контроля (Ст. 38)

 Проект закона декларировал, что «вмешательство в функционирование ЭРЦОК со стороны органов государственной власти… не допускается» (Ст. 37), но при этом отсутствовали принципы формирования Наблюдательного совета, которые обеспечивали бы его независимый статус.

 Вторая версия проекта закона готовилась для того, чтобы юридически оформить практики общественного контроля, вменить чиновникам в  обязанность сотрудничать с НКО и  реагировать на  результаты общественного контроля. Последняя же версия, подготовленная Главным правовым управлением (ГПУ) Администрации президента и внесенная 12 марта 2014 года президентом Владимиром Путиным на  рассмотрение в  Госдуму, несет обратную функцию: она отстраняет НКО от  общественного контроля (того, как он понимается в  проекте закона). Среди субъектов контроля указаны только общественные палаты, которые наделяются правом выбирать, кого допустить к общественному контролю, а кого нет. http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/81633388070B533843257C9900696705/$FILE/471327–6. PDF?OpenElement 

 Если версия мая 2013  года Совета по  правам человека декларировала, что граждане «имеют право осуществлять общественный контроль как непосредственно, так и через иных субъектов общественного контроля» (Ст. 4), то в президентской версии говорится, что граждане и общественные организации всего лишь «вправе участвовать в осуществлении общественного контроля». А субъектами контроля являются:

 1) Общественная палата Российской Федерации;
 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;
 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
 4) общественные советы при органах исполнительной власти.

 И  больше никто. В  некоторых случаях инициаторами (например, проверки и  экспертизы) могут выступать уполномоченные по правам человека. Можно говорить об упрочении тенденции дать управленческие и контрольные полномочия общественным палатам и советам. Но в тоже время нужно иметь в виду, что, в соответствии с этим, пока последним по времени законопроектом, общественный контроль пони- мается как деятельность субъектов общественного контроля. Ясно, что деятельность правозащитных организаций, активных и инициативных граждан запретить невозможно просто в силу действия других федеральных законов. Просто де-юре она не будет называться общественным контролем.

 Например, законопроект предоставляет право субъекту общественного контроля запрашивать информацию у государственных органов и закрепляет обязанность госоргана (также регионального и муниципального и пр., имеющих публичные полномочия) отвечать на этот запрос. Но в силу хотя бы действия статьи 33 Конституции — «Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и  коллективные обращения в  государственные органы и  органы местного самоуправления», — а также статьи 8  федерального закона «Об  информации, информатизации и  защите информации», гарантирующей доступ к информации государственных органов для граждан и организаций, — граждане лично могут обращаться в публичные властные структуры за информацией. Информация, которая имеет тот или иной статус секретности или отнесена к государственной тайне, недоступна как для граждан, так и для «субъектов общественного контроля».

 Поэтому закрепление права на доступ к информации за субъектом общественного контроля выглядит избыточным. Это нужно, чтобы зафиксировать обязанность госоргана реагировать. И вполне возможно, что при действии такой нормы у «субъекта общественного контроля» будет больше шансов получить эту информацию, а у госоргана — оснований отказать общественной организации со ссылкой на то, что указанная информация уже предоставлена общественному контролеру. Но, тем не менее, такой отказ будет незаконным.

 Примерно то же происходит со всеми остальными «полномочиями», которые предоставляются субъектам общественного контроля. Де-факто это скорее всего значит, что такого рода сертификация «контролеров» может привести к понижению позиций и ресурсных возможностей НПО и граждан, но и такое развитие событий необязательно.

 Единственное, что действительно вносит существенную разницу в  баланс ресурсов между НПО и «субъектами общественного контроля» — это полномочие выступать в защиту неопределенного круга лиц, которое вернули из первой версии законопроекта.