Барометр №1

Общественный контроль и его кодификация

Анатолий Папп, Асмик Новикова (Фонд "Общественный вердикт")

Уровень барометра Ликвидировать инициативный гражданский контроль Закон в случае его принятия не сможет. Но он может маргинализовать независимые общественные организации и исключить граждан из публичного процесса поиска и принятия решений. Тенденция регламентировать гражданскую активность усиливается. Наиболее чувствительные области – контроль за деятельностью правоохранительных органов – выносятся из законопроекта для того, чтобы быть подвергнутыми еще большей регламентации и контролю со стороны власти.

Резюме

Асмик Новикова, руководитель исследовательских программ фонда«Общественный вердикт»

Версий проектов закона об общественном контроле было несколько. Последняя версия проекта негативно или весьма сдержанно оценивается всеми экспертами. В  лучшем случае проект в текущей редакции имеет «выхолощенный вид» и не несет никакого положительного эффекта для развития общественного контроля, в худшем случае –возникнут искусственно созданные барьеры для граждан и общественных организаций и закон будет применяться для сертификации контролеров и отсечения всех тех, кого по тем или иным причинам не хотят допускать до публичного процесса поиска, оценки и принятия решений.

 Закон об общественном контроле рассматривается как способ легитимировать практики общественного контроля. И это, скорее, получает положительную оценку экспертов. Но остается не вполне ясным, почему общественный контроль нуждается в  такой легитимизации и  почему сейчас практики общественного контроля нелегитимны. Легитимность — это не  то, что создается законодательной кодификацией, а то, что имеет результат для общества и таковым обществом признается. Для того чтобы общественный контроль получил признание в обществе, нужно, чтобы он приводил к понятному и действен- ному результату. Для этого кодификация необязательна. Важнее проблема, которая выбирается для общественного контроля, и способы работы с ней. Что касается легальности, то устоявшиеся практики общественного контроля не противоречат закону и могут существовать в рамках имеющегося.

 В разных версиях законопроекта содержатся определения общественного контроля. Вначале он определялся через деятельность в общественных интересах. Но общественный интерес — это не правовая категория, это то, что в действительности таковым признается (легитимируется) той социальной группой, чьим интересом он и является. Это может быть сколь угодно малочисленная социальная группа, но проблема, которую она пытается решать, для нее значима. И именно поэтому она конструирует общественный интерес, т. к. публичными средствами пытается эту проблему решать. Хороший пример — преобразование системы содержания детей-сирот с ограниченными возможностями. Общественный интерес в данном случае создается неравнодушными людьми в системе, самими воспитанниками и их родственниками и немногочисленными волонтерами. Говоря иначе, общественный интерес создается той группой, которая считает, что та или иная проблема должна быть решена, а не сертифицированным общественным контролером, который за эту группу будет оценивать общественный характер интереса. Если учесть, что в российской традиции под общественными чаще всего понимаются интересы большинства и чем больше это «большинство», тем и интерес «общественнее», то могут возникнуть риски публичного игнорирования многих проблем.

 Последняя версия проекта закона содержит очень узкое определение общественного контроля, сводя его, в сущности, к оценке правоприменения или же наблюдению за деятельностью государственных органов. А если наблюдать нечего и правоприменения нет, а проблема существует? Например, в России отсутствует государственный сервис по реабилитации жертв пыток. Получается, исходя из последнего определения, что эта проблема не может быть предметом общественного контроля. Ясно, что при желании ее можно реинтерпретировать и как-нибудь уместить в предложенное определение, но неясно, зачем в принципе такие сложности и искусственное сведение общественного контроля к одному из его возможных типов.

 Формализация гражданской активности — утопическая задача, но при попытках ее воплощения она приведет, скорее всего, к двум вещам: к наращиванию формализации и к отсеву всего того, что в формализацию не вписывается или же не формализовано. Тем самым, формализация — это, скорее, способ не развития общественного контроля, а его управления со стороны властей. Запуская рамочный закон и  ожидая в дальнейшем развития профильного законодательства по правилам общественного контроля в разных закрытых «зонах», рискуют добиться обратного результата — все более регламентированного и упрощенного репертуара общественных действий.

 Очень понятно и  близко стремление обязать власти реагировать на результаты общественного контроля, но наличие формализованной обязанности не избавляет от профанации и получении механической, «холостой» реакции. Для учета результатов общественного контроля нужны, наверное, не юридические обязательства для властей, а их заинтересованность и зависимость от граждан. Коротко говоря, в обществе должны работать механизмы демократического «принуждения», конструирования требований Общественный контроль и его кодификация 13 и их трансляции властям, институты представительства и пр. — все то, что формирует публичный и подотчетный характер взаимоотношений общества и власти.