Барометр №5

Комментарии экспертов

Комментарии экспертов по темам Барометра №5:


Комментарий Екатерины Шульман

Комментарий Екатерины Шульман

политолог, доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС.

 

- Первая тема — проект закона об упрощенной процедуре дознания.

- Проект разработан МВД и вывешен им на портал «regulation.gov.ru», на котором органы исполнительной власти  обязаны обнародовать плоды своего нормотворчества для экспертного и общественного обсуждения. Сейчас идет самый ранний этап обсужденияпроекта, который еще не рассматривался на правительственной комиссии по законопроектной деятельности. МВД не может внести самостоятельно проект в Думу — только правительство у нас обладает правом законодательной инициативы. Таким образом, если по итогам обсуждения проект попадет на правительственную законопроектную комиссию и если там он будет одобрен, тогда он будет внесен в Государственную Думу в качестве инициативы правительства. Это не очень простой путь, не очень простая процедура. Но инициативы силовых структур обычно не встречают особенного сопротивления на своем пути, поэтому надо отдавать себе отчет в том, что у МВД есть достаточно высокие шансы на то, чтобы их проект был внесен. А в Думе уже правительственные законопроекты проходят, как мы все знаем и как показывает нам законодательная статистика, чрезвычайно хорошо.

Чего хочет Министерство? Министерство хочет упростить себе жизнь, как всякий бюрократический орган, сократить объем своей работы, и делает оно это следующим образом: предлагается ввести порядок упрощенного дознания по делу, в котором имеется очевидная причастность подозреваемого к совершению преступления. В таком случае разбирательство будет проходить в течение десяти дней. В чем здесь опасность, которая видна сразу, даже если особенно не вчитываться в проект? В словах «очевидная причастность». Кто будет определять, что причастность настолько очевидна? Определять это будет дознаватель. Кто такой дознаватель? Это достаточно низовой сотрудник системы МВД. Дай бог, чтобы у них было юридическое образование. Часто оно получено заочно, после какого-нибудь колледжа или специального учебного заведения системы МВД. И если их практический опыт бывает достаточно велик, то их юридическая квалификация оставляет желать лучшего. Это опасный момент.

В качестве обоснования своей идеи МВД пишет, что имеющаяся действующая сокращенная процедура дознания остается невостребованной. Правда здесь в том, что действительно дознаватели и следователи завалены делами, они не в состоянии справляться с этим объемом дел, они хотят сократить этот вал и, по крайней мере, убыстрить процедуру.

Что это значит для граждан? Нас не должно заботить, как ,сделать жизнь сотрудников МВД максимально легкой. В конце концов, они работают там добровольно и получают зарплату. Мы должны беспокоиться о себе. Для гражданина быстрая процедура рассмотрения уголовного дела против него обозначает, что дело быстро попадет в суд, и с вероятностью 90 процентов суд согласится с вынесенным заключением. Обвинительный уклон нашего судопроизводства очевиден для всех — это показывают и статистика, и объективные данные. По данным судебного департамента за 2013-14 годы видно, что обвинительный уклон только усиливается, что количество оправдательных приговоров сведено практически к нулю. Соответственно, если ваше дело попало в суд, ваш приговор будет обвинительным. Зачем при таких условиях гражданам особенно торопиться, чтобы их дела попадали в суд, малопонятно.

МВД жалуется, что их упрощенный порядок не пользуется популярностью, и только 2 % дел рассматривается таким образом. Но если мы посмотрим статистику судебного департамента, мы увидим, что растет количество дел, рассматриваемых в особом порядке. Что такое особый порядок? Это когда обвиняемый согласен с обвинением. Такого рода особый порядок практически не поддается обжалованию. Если обвинение какими-то способами уговаривает обвиняемого, что ему лучше не сопротивляться (а у него есть масса рычагов для того, чтобы уговорить его таким образом себя вести), то они и так проводят свое следствие быстро, не встречая на пути никаких препятствий. В 2011 году в особом порядке было рассмотрено 56 % всех поступивших в суды дел, а в 2014 году в первом полугодии – 64 %. Какого им ускорения еще надо, честно говоря, неясно.

Почему они так стремятся облегчить себе жизнь за счет граждан — это, в общем, понятно. Таков закон бюрократической структуры. Ужасно в нашем случае то, что они на этом пути не встречают никаких препятствий. Нет никого — ни структуры, ни человека — кто мог бы им сказать: ваше дело – не облегчать себе работу, ваше дело – обеспечивать безопасность граждан.

Единственное, на что общество может рассчитывать в каком-то ограничении аппетитов бюрократии, в том числе и силовой бюрократии, – это межведомственная конкуренция. То есть надежда на то, что МВД со своими инициативами встретит противостояние других силовых структур, например, прокуратуры, которая последнее время очень активно расширяет законодательным способом свои полномочия, или, скажем, ФСБ, которая всегда традиционно у нас конкурирует с МВД.

- Скажите, Екатерина, а какие могут быть условия для того, чтобы эта инициатива работала нормально? Ведь тенденция такая есть, не только в России, – удешевление, сокращение.

- Я вам скажу, как можно сделать так, чтобы такого рода инициативы работали в пользу общества. Этот способ – декриминализация. У нас в высшей степени репрессивный Уголовный кодекс, у нас криминализовано все, что движется, у нас большие сроки, поэтому любое упрощение процедур дознания и следствия становится опасным.

Вот список статей, которые МВД предлагает включить в этот особый порядок: Причинение средней тяжести вреда здоровью, причинение легкого вреда умышленно, побои, мошенничество, присвоение, растрата, грабеж и еще некоторые другие. В принципе, это все нетяжелые статьи, средние и легкие. Но в чем тут опасность, какая статья здесь обращает на себя пристальное внимание? Мошенничество. Мошенничество – это одна из статей нашей великой репрессивной триады, которая полностью объемлет любой вид человеческой деятельности: мошенничество, хулиганство и экстремизм. Что бы вы ни делали, вы попадете под одну из этих статей. Они написаны в высшей степени невнятно. Мошенничество – это любая предпринимательская деятельность. Как показывает нам дело «Ив Роше», даже в том случае, если нет пострадавших, если нет ущерба нигде, кроме как в воображении обвинения, все равно ваша предпринимательская деятельность может быть признана мошенничеством. Хулиганство – это любая общественная активность, посещение любого митинга, стояние с плакатом, все, что угодно, разговоры на улице. Экстремизм – это любая политическая деятельность, писание чего угодно, выступление где угодно. Соответственно, по любой из этих трех статей любые ускоренные порядки – это в высшей степени опасно. Эти статьи репрессивные, они употребляются в качестве таковых. Почему они так употребляются, и почему именно они? Потому что они невнятно написаны. В праве, особенно в уголовном праве самое страшное – это серая зона неопределенности. Она дает неограниченные полномочия в руки непосредственного исполнителя — в нашем случае это дознаватель и следователь.

- Второй вопрос – о сокращениях. Обсуждается возможная ликвидация ФСКН и ФМС и сокращения в МВД. К чему это может привести?

- Слияние ФСКН и МВД – это пока еще не объявленная официально, не реализованная инициатива, пока мы знаем об этом на уровне некоторых слухов. Правда, недавно было опубликовано письмо Ларисы Брычевой, руководителя ГПУ (Главного правового управления Администрации президента), в котором речь идет о проекте закона, предлагающем такого рода реформу. Но там речь идет исключительно о ФСКН. Если мы помним, когда эти слухи появились в федеральной прессе, то там речь шла о том, что в систему МВД вливается как ФСКН, так и ФМС. Когда впервые прошла эта информация, мне показалось, исходя из моего знания нашего бюрократического устройства и аппаратной жизни, что в полной форме такая масштабная реформа проведена не будет. Это слишком усилит МВД. В нашей политической системе опорой престола (всегда основной, а на данный момент единственной) является бюрократическая лояльность, являются кланы силовых бюрократов и гражданских бюрократов. Соответственно, основой основ стабильности политической системы является поддержание межведомственной конкуренции и баланса между конкурирующими ведомствами. Верховная власть не может себе позволить усилить одного игрока за счет другого до такой степени. Поэтому МВД и ФСБ всегда будут конкурировать друг с другом и никогда ни один из них другого не победит полностью. Если МВД поглотит и службу по наркотикам, и ФМС, то оно станет суперминистерством. Для других игроков силового рынка это перебор. Я не очень люблю делать прогнозы, но я не верю, что в такой форме это случится.

Судя по тем документам, которые просочились на публику, возможно, что будет осуществлено поглощение ФСКН — хотя и это не высокая вероятность. Почему это в принципе возможно? Это относительно небольшая служба, она возглавляется политически ослабленным руководителем, она не демонстрирует каких-то достойных результатов — хотя этот фактор не очень важен в наших правилах игры, но, тем не менее, тоже употребляется, когда речь идет о том, чтобы кого-нибудь ликвидировать. Им чрезвычайно пошли во вред последние скандалы с обезболиванием онкобольных, потому что чудовищная ситуация с наркотическими обезболивающими во многом объясняется тем, что ФСКН контролирует эту сферу. Как она может ее контролировать? Только усложняя порядок получения этих препаратов. Почему ФСКН с таким усердием занимается именно медицинскими наркотиками? Потому что, как всякая бюрократическая структура, хочет работать поменьше. Очень легко контролировать врачей и больных, они никуда не деваются, они не сопротивляются, они сидят на месте, у них есть документация – одно удовольствие. Очень трудно и опасно ловить реальных наркоторговцев. Во-первых, они и застрелить могут, во-вторых, таким образом ты ненароком подорвешь свою собственную кормовую базу — ни один бюрократ не может себе этого позволить. Поэтому всегда, в любом варианте бюрократическая структура будет искать под фонарем, как в известном анекдоте. Поэтому ФСКН у нас занимается онкобольными, самыми главными наркоманами во всей Российской Федерации, вместо того, чтобы заниматься наркотрафиком из Таджикистана, спайсами, «крокодилом» — массой тех вещей, которым надо было бы им заниматься.

Естественно, что руководитель службы Виктор Иванов будет сопротивляться. Это то, что он должен делать как руководитель структуры, подвергающейся угрозе. Он сейчас это делает, делает он это посредством публикаций всяких результатов, отчетов о своей работе и публичных интервью, которые должны показать, что служба его невероятно эффективна, что она победила «крокодила» на Урале, что она практически изничтожила спайсы в Центральной России. Соответственно, что нельзя их ни в коем случае трогать, потому что они наработали прекрасный опыт и замечательно борются со всем, с чем они должны бороться. Трудно сказать, насколько это ему удастся. Когда-то он считался человеком, входящим в ближний круг, и его аппаратные возможности были достаточно велики. С тех пор он их как-то подрастерял — не буду входить в детали, это не очень интересно. Насколько у него получится сопротивляться, сможет ли он выбить себе какое-то место в качестве отступного, как вообще закончится его аппаратная судьба? Об этом пусть он сам беспокоится.

- Если такого рода слияние произойдет, и МВД проглотит ФСКН, насколько это улучшит борьбу с наркотрафиком, с наркоторговлей?

- Обычно эффективность работы не особенно зависит от такого рода слияний и поглощений. Но в жизни любой структуры, с которой это происходит, наступает период, приблизительно длиной в год, когда она вообще не работает. Потому что сначала они заняты тем, кого уволят, кого возьмут на новые места, потом они пересаживаются на эти новые места, потом они образуют свою новую структуру и делят между собой сначала большие, потом маленькие начальственные посты.

Многочисленные случаи самоубийств больных стали публичными из-за того шума, который поднимают почти исключительно общественные организации, занимающиеся помощью пациентам. У нас часто недооценивают силу общественного мнения. А на самом деле, если действительно ФСКН сольют, то решающую роль в этом сыграют именно общественные организации, потому что они по этому поводу шумели. Иначе эти несчастные больные умирали бы у себя дома, и кроме их родственников, никто никогда не узнал бы об этом. Именно пациентские организации, именно благотворительные организации, их руководители, которые входят в общественные советы при Министерстве здравоохранения, при региональных министерствах, — они делают это достоянием публики, журналисты начинают об этом писать, и это становится проблемой. Вот что такое сила гражданского общества.

Что касается планируемого 10 % сокращения штатов в МВД: государство считает своим долгом перед лицом экономического кризиса хотя бы демонстрировать некоторое снижение своих расходов. Как известно, правительство вносит в Государственную Думу десятипроцентный секвестр федерального бюджета в целом. Аппаратная экономия, естественно, приходит первым делом на ум, и надо ее если не провести, то хотя бы объявить о том, что она проводится, потому что это хорошо выглядит. Вот депутаты Государственной Думы говорят о том, а не сократить ли им себе зарплату. Такие самопожертвования прилично демонстрировать на публике в годину экономического кризиса. Что тут может быть плохо применительно именно к МВД? Когда у нас идет речь о сокращениях в аппарате, происходит это всегда следующим порядком: сначала сокращаются вакансии, потом сокращаются пенсионеры. Сокращение идет снизу, т. е. сначала сокращаются низовые низкооплачиваемые должности. Как вы понимаете, если иметь в виду государственную пользу и бюджетную экономию, надо делать ровно наоборот. Вакансии сокращать не надо, потому что вакансия сама по себе не ест никаких денег, пока ее никто не занимает. Пенсионеров как таковых сокращать не надо, потому что нет ни прямой, ни обратной корреляции между возрастом человека и качеством его работы. Сокращать надо управленческий аппарат.

Все наши бюрократические структуры, не только силовые, построены по одному принципу: там переизбыток начальствующего состава и обслуживающих его сотрудников, т. е. начальников и, грубо говоря, их помощников. И всегда недостаток тех сотрудников, которые работают непосредственно с людьми. Это общая ситуация бюрократической системы, находящейся вне общественного контроля: она обслуживает сама себя, она не обслуживает граждан. Поэтому, когда говорят, что у нас много чиновников, у нас их перебор, и дают нам всякие цифры, сколько их на душу населения и сколько их было в Советском Союзе, это абсолютно замалчивает истину. Истина состоит в том, что у нас недостаток чиновников. Мало тех, которые сидят в окошке, куда вы приходите с вашей просьбой, их количество надо увеличивать. Это в равной степени касается и образования, и здравоохранения, и ЖКХ, и судов, и силовых структур. В любом министерстве и ведомстве, в любой службе, в любом агентстве, куда вы придете, вы увидите замученных низкооплачиваемых сотрудников, которые работают с людьми и несут непосильную нагрузку. И вы не увидите (потому что они вам не покажутся) бесконечные орды помощников руководящего состава, их референтов, их секретарей, их пресс-секретарей, тех, кто занимается документооборотом, который порождает сама бюрократия. Вот их чрезвычайно много, и получают они хорошо.

В МВД сокращения опять коснутся участковых, дознавателей и следователей. Когда следователь перегружен, то он отбирает те дела, которые можно легко и быстро сделать. И он не будет заниматься теми делами, которыми заниматься долго и, возможно, опасно. То есть он будет опять заниматься поисками под фонарем, оправдывая это тем, в том числе в собственных глазах, что он слишком занят, а зарплата у него маленькая. В наших условиях сокращение ни 10-процентное, ни 20-процентное, к сожалению, не даст нам, гражданам, ничего хорошего.