Барометр №7

#Умарали Назаров

Уровень барометра Сотрудники фонда «Общественный вердикт» искренне сочувствуют семье Назаровых и выражают свои соболезнования. Этим выпуском Барометра реформы полиции мы хотим сказать, что семья не одна в этой трагической ситуации, что мы крайне возмущены и считаем произошедшее совершенно неприемлемым.

Этот выпуск Барометра реформы полиции посвящен истории семьи Назаровых и их сына Умарали. Этот трагический случай проще всего представить как эксцесс, наказать виновных и дальше считать, что повторение маловероятно. Но с нашей точки зрения, именно эксцессы требуют к себе повышенного внимания. Они позволяют понять и увидеть не только типичные проблемы, но и предельные случаи — масштабы последствий. Если рутинная практика может приводить к развитию трагедий, значит практика требует изменения.

Что говорит закон

Асмик Новикова, руководитель исследовательских программ фонда «Общественный вердикт»

Сотрудники ФМС или полиции могут доставлять нарушителей миграционного режима в отделы полиции или УФМС. При доставлении оформляется протокол, административное дело передается в суд. Но закон не предусматривает отделение ребенка от матери или же изъятие ребенка из семьи в случаях, когда кто-то из родителей нарушает миграционный режим.

Ключевое нормативное основание, которое регулирует вопросы, связанные с изъятием детей из семей — федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Именно на его положения ссылается МВД в своем официальном заявлении, которое было сделано 30 октября, спустя две недели после трагедии. Конкретно, МВД ссылается на статью 13 пункт 6. Эта норма говорит, что

«Должностные лица специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, пользуются правами, предусмотренными пунктом 3 статьи 12 настоящего Федерального закона, а также имеют право:

1) вызывать представителей организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или других организаций для возвращения им несовершеннолетних, самовольно ушедших из указанных организаций;

2) приглашать родителей несовершеннолетних или иных их законных представителей для возвращения им несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей;

3) изымать в установленном порядке у несовершеннолетних, содержащихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, предметы, запрещенные к хранению в указанных учреждениях».

 То есть это норма, которая очень нечетно определяет «зону вмешательства» должностных лиц спецучреждений для детей.

Эта норма отсылает к пункту 3 статьи 12, который в свою очередь говорит, что те же самые должностные лица могут:

1) в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;

2) запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц.

Коротко говоря, эти статьи очерчивают круг полномочий, причем неконкретно и неинструментально. Что имело в виду МВД, когда обосновывала действия питерских полицейских отсылками к этим общим нормам, неясно. По сути, официальное заявление МВД всего лишь напоминает нам о том, что существуют специальные органы с набором полномочий. 

Но сами по себе полномочия не определяют оснований для вмешательства в семью, для применения этих полномочий в случае семьи Назаровых.

В случае полиции система контроля за несовершеннолетними работает через подразделения по делам несовершеннолетних в органах внутренних дел. Сами ОВД федеральный закон относит к органам, которые входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (статья 4 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).

Если должностное лицо решает, что ребенок нуждается в «индивидуальной профилактической работе», то разрешение на эту работу может дать руководитель органа системы профилактики безнадзорности, в нашем случае — ОВД (статья 5 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») и далее подключается ПНД.

Эти ПНД работают в соответствии со своей ведомственной инструкцией, которую МВД в своем официальном заявлении проигнорировал. Но именно этим ведомственным документом руководствовались полицейские. Нам приходится самостоятельно «реконструировать» основания, на которые опирались полицейские в деле Умарали Назарова.

 

Инструкция по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации

Инструкция введена в действие Приказом МВД России № 845 15 октября 2013. Это обширный документ с 28 приложениями. Из самых общих обязанностей ПНД следует, что они, во-первых, занимаются не только теми подростками и детьми, которые сами совершают правонарушения или которые пострадали от преступлений. Как раз с таким «учетным элементом» все определено предельно конкретно — список подопечных ясно изложен в пункте 2.1 Инструкции.

Но далее границы охвата неопределенно расширяются. Профилактическая работа ведется просто с детьми, которые находятся в зоне риска, в социально опасной ситуации. Из инструкции сложно составить ясное представление, какая ситуация расценивается как «социально опасная». Если же ситуация является таковой, то этого достаточно, чтобы начать оказывать «социальную помощь», реабилитировать несовершеннолетних. (п.2.2. Инструкции). Такая работа ведется с согласия руководителя территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации или его заместителя (п. 2.2. Инструкции).

Во-вторых, ПНД могут выявлять детей, которые нуждаются в помощи государства (п. 2.4. Инструкции). После того, как ребенок «выявлен», его могут направить в различные учреждения, которые занимаются профилактикой и реабилитацией.

В-третьих, полицейский (другое должностное лицо в ОВД) может решить, что ребенок находится в социально-опасной ситуации, далее вызвать ПНД и они отправят ребенка в центр реабилитации.

Итак, процедура более или менее ясна. 

Но нужно понимать основания, которые позволили включить эти процедуры.

Инструкция предписывает алгоритм действия ПНД. Так, при доставлении несовершеннолетнего ПНД должны выяснить, кто родители ребенка (п. 80.1 Инструкции), и далее уведомить их о том, что ребенок у полиции (п. 80.2 Инструкции). Далее выяснить, при каких обстоятельствах был обнаружен ребенок (п. 80.3 Инструкции) и направить ребенка в больницу (п. 80.5 Инструкции) или же передать родителям (п. 80.7 Инструкции). Если родителей нет и отсутствуют законные представители, то передать ребенка в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (п. 80.7) или в больницу, если ребенку меньше 4 лет (п. 87). О том, что ребенок передается в спецучреждение, составляется акт (п.84). На детей, которые заблудились или были подкинуты, составляется акт о выявлении такого ребенка (п.86). Если же ребенок категоризируется как не «подкинутый», то есть известный ребенок, то его могут передать в спецучреждение для реабилитации и составить акт (п. 87). В таком случае, нужно согласие родителей или законных представителей, если они есть.

Кроме того, на основании такого акта «о подкинутом или заблудившемся ребенке» должен быть обязательно составлен рапорт, что обнаружены признаки преступления (п. 86). И этот рапорт регистрируется как сообщение о преступление, которое уже в процессуальном порядке должно быть проверено и далее возбуждено или нет уголовное дело.

Из всей этой нормативной базы следует, что можно без суда фактически изъять ребенка из семьи, такое решение может принять полицейский, он подключает ПНД и они дальше решают, куда направлять ребенка. 

Комментарий Романа Хабарова: Это изъятие без лишения родительских прав, и всегда это было правами полицейского. Но именно инспектор ПДН принимает окончательное решение.

К Инструкции прилагается шаблон акта (Приложение №26) о выявлении подкинутого или заблудившегося ребенка. Из акта следует, что возможны два варианта действий: либо ребенок отправляется больницу или центр реабилитации, либо же передается родителям или законным представителям. То есть однозначность ситуации – ребенок «заблудившийся» или «подкинутый», не исключает передачи ребенка родителям, если они находятся.