НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН, РАСПРОСТРАНЕН И (ИЛИ) НАПРАВЛЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ФОНД «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЕРДИКТ» ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ФОНД «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЕРДИКТ» | 18+
аналитическое исследование
Конституционный Суд
как фильтр исполнения
постановлений ЕСПЧ
как фильтр исполнения
постановлений ЕСПЧ
15 декабря 2015 года вступил в силу закон, наделяющий Конституционный Суд России полномочиями принимать решения об исполнении или неисполнении постановлений международных инстанций по правам человека.
Текст: Асмик Новикова, Ани Агагюлян и Ксения Гагай. Комментарии: Анатолий Папп.
Среди российских политиков давно раздавались голоса за выход из-под юрисдикции ЕСПЧ. С предложением отказаться от приоритета международного права выступал председатель Следственного комитета Александр Бастрыкин. Защитники закона говорят, что в Европе целый ряд государств не всегда исполняет постановления ЕСПЧ, и «мы делаем то же самое». По словам Зорькина, Конституционный суд должен выступать в тех случаях, если Конституция «лучше защищает права граждан».
Уже 5 мая 2016 года новый закон применили на практике.
Уже 5 мая 2016 года новый закон применили на практике.
Пункт первый
Почему приняли новый закон
Распространено мнение, что закон был принят для того, чтобы не исполнять постановления международных органов по делу ЮКОСа.
Во-первых, постановление Международного третейского суда не подпадает под действие нового закона. Такой вывод возможен, так как Международный третейский суд не является межгосударственный органом по правам человека, а закон касается как раз «правозащитных» международных инстанций.
Во-первых, постановление Международного третейского суда не подпадает под действие нового закона. Такой вывод возможен, так как Международный третейский суд не является межгосударственный органом по правам человека, а закон касается как раз «правозащитных» международных инстанций.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Этот суд не имеет отношения к этому закону. Потому что Арбитраж – это не международный орган по правам человека, и, соответственно, он не может быть применен».
Что касается дела ЮКОСа в ЕСПЧ, то Россия остановила исполнение этого постановления, сославшись как раз на запрос депутатов в КС по поводу возможности исполнять решения ЕСПЧ. Россия уведомила Комитет министров об этом в своей официальной коммуникации, о чем Комитет министров сообщил в своей резолюции:
«16 июня 2015 года Российские власти представили коммуникацию о том, что дальнейшие действия по этому делу невозможны на данный момент, так как 11 июня 2015 года несколько депутатов Государственной Думы обратились с запросом в Конституционный суд РФ. Власти также отметили, что исход рассмотрения этого дела будет решающим для процедуры и возможности исполнения этого постановления».
«16 июня 2015 года Российские власти представили коммуникацию о том, что дальнейшие действия по этому делу невозможны на данный момент, так как 11 июня 2015 года несколько депутатов Государственной Думы обратились с запросом в Конституционный суд РФ. Власти также отметили, что исход рассмотрения этого дела будет решающим для процедуры и возможности исполнения этого постановления».
Как известно, это постановление КС было вынесено 14 июля 2015 года. То есть, почти через месяц после подачи вышеизложенной коммуникации в Комитет министров. В решении же Комитет Министров, обсудив это постановление КС, запросил у российских властей разъяснений, как постановление КС может быть «решающим» для исполнения постановления ЕСПЧ по делу ЮКОСа.
Эксперты единодушны в том, что Россия не собирается выплачивать компенсацию ЮКОСу. То есть исполнение постановления остановилось на первой стадии — выплате назначенной ЕСПЧ компенсации. Само по себе это экстраординарное событие, т.к. Россия исправно платить по решениям ЕСПЧ.
Эксперты единодушны в том, что Россия не собирается выплачивать компенсацию ЮКОСу. То есть исполнение постановления остановилось на первой стадии — выплате назначенной ЕСПЧ компенсации. Само по себе это экстраординарное событие, т.к. Россия исправно платить по решениям ЕСПЧ.
Кирилл Коротеев
Правозащитный центр «Мемориал»
«Закон был принят, чтобы, первое, не платить «Юкосу», на это прямо ссылались депутаты Государственной Думы в запросе».
«Российская Федерация однозначно не готова выплачивать эту огромную компенсацию ЮКОСу».
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
Но причины принятия нового закона могут быть в другом. Во-первых, есть весьма заметное недовольство критикой со стороны ЕСПЧ. Во-вторых, Россия многие постановления не исполняет вовсе, и вполне возможно, новый закон нужен для создания правового, как понимается, обоснования для неисполнения.
Анита Соболева
Член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
«Противостояние (обязанности исполнения постановлений ЕСПЧ. — Прим. ред.) началось из-за дела Маркина и дела Алексеева. В «ЮКОСе» главная проблема – это деньги, это главный аспект проблемы, по большому счету».
«Принятие этого закона именно сейчас – все-таки напрашивается – связано с недовольством Российской Федерации теми формулировками и теми решениями, которые принимает Европейский Суд, и попыткой найти юридически обоснованный способ иметь возможность не исполнять эти решения. Конечно, дело «ЮКОСа» само напрашивается, … но я думаю, что если дело «ЮКОСа» и сыграло роль, то скорее роль последней капли в чашке».
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
Пункт второй
Что нужно знать о новых полномочиях КС
Кто может общаться с запросом об исполнении постановления ЕСПЧ:
Заместитель министра юстиции, уполномоченный России в ЕСПЧ по тексту закона: орган исполнительной власти, наделенный компетенцией обеспечивать защиту интересов России при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против России (статья 3.2); Президент России (ст. 105); Правительство России (с. 105);
Заместитель министра юстиции, уполномоченный России в ЕСПЧ по тексту закона: орган исполнительной власти, наделенный компетенцией обеспечивать защиту интересов России при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против России (статья 3.2); Президент России (ст. 105); Правительство России (с. 105);
Основание для подачи запроса
Получается, что инициаторов запросов может быть очень много. Любой орган, усмотревший какие-то проблемы с соответствием Конституции, может подготовить заключение и подать его в КС через «субъекта», утвержденного законом.
Закон говорит, что запрос подается, если «вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер по его исполнению, данное решение основано на положениях международного договора Российской Федерации в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с Конституцией Российской Федерации [в части, которая касается основ конституционного строя и прав и свобод человека] (статья 1041 ФКЗ «О конституционном суде РФ»)».
Основанием для подачи запроса является заключение государственных органов или вывод Уполномоченного России в ЕСПЧ о невозможности исполнить постановление.
Что делает Конституционный суд
Поэтому когда КС будет рассматривать запрос, то он будет
оценивать одну интерпретацию, выданную ЕСПЧ, тому толкованию, которое сам КС уже когда-то дал тем или иным правам.
оценивать одну интерпретацию, выданную ЕСПЧ, тому толкованию, которое сам КС уже когда-то дал тем или иным правам.
Проверяет возможность исполнить постановление ЕСПЧ, то есть оценивает будет ли исполнение соответствовать Конституции Российской Федерации.
Основной вопрос, что такое соответствие. Принятый закон говорит не о соответствии Конституции вообще, а о соответствии биллю о правах, который закреплен в Конституции. То есть речь идет о первой главе российской конституции. Но права — это абстракции, как и любые нормы. Они наполняются содержанием за счет применения на практике, а также за счет толкования, которое дает сам КС.
Основной вопрос, что такое соответствие. Принятый закон говорит не о соответствии Конституции вообще, а о соответствии биллю о правах, который закреплен в Конституции. То есть речь идет о первой главе российской конституции. Но права — это абстракции, как и любые нормы. Они наполняются содержанием за счет применения на практике, а также за счет толкования, которое дает сам КС.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Фактически, поскольку билль о правах тоже является предметом толкования, и основы конституционного строя тоже являются предметом толкования, только Конституционного суда, то Конституционный суд будет проводить оценку не просто с точки зрения текста нормы, но и с точки зрения тех правовых позиций, которые он сам успел сформулировать по этому вопросу».
Кому адресованы решения КС?
Новая роль КС в деле исполнения постановлений ЕСПЧ касается самого ЕСПЧ только в той степени, насколько сам ЕСПЧ хочет этим озаботится. Решения КС обязательны для правоприменителей в России, а не за ее пределами.
Новая роль КС в деле исполнения постановлений ЕСПЧ касается самого ЕСПЧ только в той степени, насколько сам ЕСПЧ хочет этим озаботится. Решения КС обязательны для правоприменителей в России, а не за ее пределами.
Возможности Конституционного суда
При этом закон написан так, что закон не предусматривает такого типа решений КС, которое не блокировало бы исполнение, а разрешало исполнение только в части или запрещало бы исполнять только в части. Существует риск, что если даже КС решил, что невозможно исполнить постановление ЕСПЧ только в части, оно не будет исполнено целиком.
Закон дает возможность Конституционному суду блокировать исполнение решений международного органа, если, с точки зрения Конституционного суда, это решение не соответствует Конституции в части, которая касается защиты прав и свобод человека и основ конституционного строя. Но кроме этого, КС становится органом, который может требовать не только исполнения, но и фактически «назначать» определенную линию исполнения, ориентировать в направлениях тех мер, которые должны быть приняты.
Статья 106 закона предписывает, что если Конституционный суд вынес постановление о невозможности исполнить постановление ЕСПЧ, то «какие-либо действия (акты), направленные на исполнение соответствующего решения межгосударственного органа, в Российской Федерации не могут осуществляться (приниматься)». Если КС говорит, что исполнить постановление нельзя, то госорганам запрещается что-либо делать.
Статья 106 закона предписывает, что если Конституционный суд вынес постановление о невозможности исполнить постановление ЕСПЧ, то «какие-либо действия (акты), направленные на исполнение соответствующего решения межгосударственного органа, в Российской Федерации не могут осуществляться (приниматься)». Если КС говорит, что исполнить постановление нельзя, то госорганам запрещается что-либо делать.
«Конституционный суд имеет полномочия … предписывать государственным органам Российской Федерации, что они должны делать в связи с конкретным решением международного органа. Он не международному органу что-то предписывает, он вообще как бы не вовне, он просто говорит государству: вы можете делать вот это и это. Или говорит: нет, вы не можете делать вот это».
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
Пункт третий
Границы применения закона
В законе зафиксирована сфера его действия. Закон говорит о случаях, когда постановления и решения приняты:
Межгосударственным органом, который отвечает всем трем условиям, является Европейский Суд, а также ряд других специальных органов, куда можно подать жалобу о нарушении прав человека.
- Межгосударственным органом по правам и свободам человека
- В этот межгосударственный орган можно подать жалобу против России
- Россия ратифицировала международный договор, то есть признала статус этого органа и взяла на себя юридические обязательства по исполнению его решений.
Межгосударственным органом, который отвечает всем трем условиям, является Европейский Суд, а также ряд других специальных органов, куда можно подать жалобу о нарушении прав человека.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Если мы смотрим на закон, то речь идет не об исполнении любых решений международных судов, а о рассмотрении вопроса о возможности исполнения решения международного органа по защите прав человека. Существуют международные договоры о правах человека, которые создают органы, имеющие право рассматривать индивидуальные жалобы в отношении страны на нарушение тех прав и свобод, которые предусмотрены этим международным договором. Во-первых, это должен быть договор о правах человека, и орган, который в соответствии с международным договором о правах человека наделен возможностью рассматривать жалобы и индивидуальные дела. Российская Федерация должна состоять в этом договоре. И на этом месте Европейский суд, да, попадает».
В первую очередь принятый закон распространяется на постановления ЕСПЧ, так как это единственный международный орган по правам и свободам человека, чьи постановления обязательны для исполнения.
«Европейская конвенция устанавливает обязательность решений суда, и Российская Федерация, когда она принимала ратификационный закон, в нем написала, что решения Европейского суда обязательны для исполнения Российской Федерацией…. Короче говоря, обязательность решений ООН-овских комитетов никогда не признавалась. То есть эти решения носят рекомендательный характер, и, в общем, так примерно к ним всегда и относились. У тех, кто выиграл решения в этих комитетах, было несколько попыток добиться их исполнения в Российской Федерации, и, как я понимаю, все получили отказы именно на том основании, что эти решения не являются для нас обязательными. Но вот решения Европейского суда по правам человека отличаются».
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
Тем не менее, что именно будет являться сферой действия закона, — это вопрос толкования. Поэтому ряд экспертов не стремятся к однозначности в своих выводах.
Кирилл Коротеев
Юридический директор ПЦ «Мемориал»
«(Закон коснется. — Прим. ред.) … потенциально любых (международных органов. — Прим. ред.). … Прежде всего, это Европейский суд, Комитет ООН. Я не помню текст (закона. — Прим. ред.) наизусть, но, по-моему, там написано «Международный орган по защите прав человека» или как-то так. Сейчас у нас возникли, наконец, давно ожидаемые проблемы с Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин, дело Светланы Медведевой (Комитет ООН. — Прим. ред.). Мне кажется, любой ответ на это вопрос будет ненужным, потому что – ну, зачем им подсказывать? Поэтому потенциально – любых. В конце концов, как мы знаем, арбитраж по энергетической хартии тоже был про права человека, потому что собственность является одним из них».
Комитеты ООН, куда человек может обратиться с жалобой, вторые по значимости международные органы, которых может коснуться принятый закон.
«Он может касаться КПЧ ООН (Комитет по правам человека ООН. — Прим. ред.). А в КПЧ ООН, в принципе, редко кто ходит, потому что там же денег никаких не присуждают, и в КПЧ идут тогда, когда пропустили срок для ЕСПЧ, и еще по некоторым статьям, которых в Конвенции нет, а там они есть. Но это больше экзотика. В основном это, конечно, касается Европейского суда. Я не знаю, может это чего-то еще касается, я не владею материалом, потому что никогда этим не интересовалась. Может ли это касаться каких-нибудь международных арбитражей, третейских судов, этого я не знаю. Может быть, оно и их может касаться тоже».
Анита Соболева
член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
При различиях в оценках, некоторой недосказанности, можно все-таки утверждать, что постановления ЕСПЧ — основной предмет внимания нового закона. Здесь эксперты пересекаются в своих оценках.
Пункт четвертый
Обязательства России по исполнению постановлений ЕСПЧ
Подписав и ратифицировав Конвенцию без всяких оговорок, Россия согласилась добросовестно исполнять ее нормы, а также признала ipso facto (в силу самого факта) и без специального соглашения юрисдикцию ЕСПЧ как обязательную по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней (статья 46 Конвенции).
Вначале отметим, что Конвенция – международный договор, поэтому при толковании Конвенции применяются принципы толкования международных договоров, в том числе установленные Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 года. Нам важно, что Венская Конвенция — рамочный документ, который предписывает государствам как исполнять международные договоры в том случае, если государства эти договоры ратифицировало. То есть это касается и России как стороны Европейской Конвенции (ЕКПЧ).
Из этого следует, что все постановления ЕСПЧ по жалобам против России и толкование норм Конвенции, изложенное ЕСПЧ в этих постановлениях, обязательны для исполнения. Статьи Конвенции изложены сжато и кратко.
Практика ЕСПЧ наполняет их конкретным содержанием, которое уточняет сами нормы Конвенции. И это содержание (толкование) норм Конвенции является обязательным для стран-участников Конвенции.
Практика ЕСПЧ наполняет их конкретным содержанием, которое уточняет сами нормы Конвенции. И это содержание (толкование) норм Конвенции является обязательным для стран-участников Конвенции.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Например, статья 3 Конвенции устанавливает полный запрет «пыток, жестокого, унижающего достоинство обращения или наказания». В то же время, статья не уточняет, что в случае заявления о совершении пытки или других действий, запрещенных этой статьей, государство обязано обеспечить эффективное расследование дела. Более того, Суд в своих решениях дал определение пытки, жестокого и унижающего обращения».
Эволюционное толкование норм Конвенции
Конституционный Суд в своем первом постановлении по запросу депутатов в 2015 году как раз косвенно обосновал свою позицию тем, что толкование ЕСПЧ отличается от того, которое было на момент ратификации Конвенции, и это позволяет КС ставить вопрос об исполнении постановлений ЕСПЧ. Позиция сводится к тому, что страна подписывалась под документом другого толкования.
Учитывая, что статьи Конвенции — это нормативные абстракции, а ЕСПЧ как раз «распаковывает» статьи и переводит на язык практики соблюдения прав человека, то не существует раз и навсегда установленного и неизменного толкования норм Конвенции. ЕСПЧ исходит из необходимости учитывать изменяющиеся условия современной жизни, должен реагировать на широкое разнообразие ситуаций, которые могут или не могут приводить к нарушениям конвенционных прав. Поэтому толкование ЕСПЧ называется эволюционным, а Конвенция — «живым инструментом».
В некотором роде не будет преувеличением сказать, что невозможно поставить точку в толковании норм. Заданная норма будет всегда истолковываться в контексте той ситуации, с которой заявитель пришел в ЕСПЧ, а сами ситуации меняться. Как бы не стремились европейские структуры к гармонизации правопорядков, преодолеть национальные специфики удастся не всегда, не говоря про то, что меняются условия жизни.
В некотором роде не будет преувеличением сказать, что невозможно поставить точку в толковании норм. Заданная норма будет всегда истолковываться в контексте той ситуации, с которой заявитель пришел в ЕСПЧ, а сами ситуации меняться. Как бы не стремились европейские структуры к гармонизации правопорядков, преодолеть национальные специфики удастся не всегда, не говоря про то, что меняются условия жизни.
«Эта проблема признается не только у нас. Международные органы, уполномоченные толковать договоры, с течением времени вкладывают все новые и новые смыслы в нормы этого договора. … Когда государства подписывали договор, этих толкований могло еще не быть, и они … подписались под одну ситуацию, а потом соответствующий орган истолковал это каким-то … другим образом. И там есть вопросы, связанные с предсказуемостью этого толкования, с основаниями для определенного вида толкований. … Насколько государства обязаны этому следовать, насколько это все предсказуемо — это открытый вопрос … не только для России. … Это, в принципе, такой юридический вопрос общего значения».
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
Само несогласие ряда государств с ситуацией «обновления» толкования статей Конвенции ставит вопрос о границах толкования и о пределах и способах вмешательства ЕСПЧ в национальные юрисдикции. Но несогласие государств с толкованием статей Конвенции не может быть причиной для неисполнения постановлений ЕСПЧ.
Точкой опоры в понимании подходов ЕСПЧ и критериев оценки сложных жалоб (где может возникнуть проблема толкования) являются принципы, на которые опирается ЕСПЧ при оценке той или иной проблемы, которая оказывается в ЕСПЧ вместе с жалобами.
Принципы толкования Конвенции
Список принципов достаточно большой, здесь он неполный. Мы выбрали те принципы, на которые часто ссылается Конституционный Суд, и принципы, без которых сложно понять практику ЕСПЧ. Все принципы толкования Конвенции равносильны.
- 1Принцип толкования с учетом Венской Конвенции о праве международных договоровПравила Венской Конвенции требуют, чтобы Европейская Конвенция (международный договор) толковалась согласно общему смыслу, вложенному в ее положения и в свете ее предмета и цели. Если возникает неопределенность, то могут быть учтены тексты подготовительных работ над текстом Конвенции (travaux préparatoires).
- 2Принцип права цивилизованных нацийПри подготовительных работах (travaux préparatoires) над Конвенции много времени было уделено обсуждению компетенции ЕСПЧ. На основе этих подготовительных работ был согласован текст Конвенции. Сейчас ЕСПЧ при рассмотрении жалоб учитывает эти «travaux préparatoires», которые помогают ему толковать нормы Конвенции. В частности, принцип «права цивилизованных наций», который обсуждался, определялся и уточнялся при подготовке текста Конвенции. Принцип предполагает, что правопорядки о гарантиях прав человека в государствах-участниках Конвенции должны соответствовать общим подходам права цивилизованных наций.
- 3Принцип «общеевропейского консенсуса»В сложных вопросах оценки той или иной ситуации и принятия решения о том, имеется или нет нарушение статей Конвенции, ЕСПЧ учитывает наличие так называемого «общеевропейского консенсуса» по этому вопросу. Как правило, ЕСПЧ оценивает, какие порядки установились в европейских странах по поводу регулирования этой проблемы, и если сложилось устойчивая практика, то считается, что среди стран-участниц достигнут консенсус. ЕСПЧ учитывает этот консенсус при рассмотрении соответствующей жалобы.
- 4Принцип автономности прав человекаЕСПЧ — ключевой элемент европейского механизма защиты прав человека. В своей практике ЕСПЧ обращает внимание на то, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, необходимо понимать в самостоятельном (автономном) значении. Это означает, что в силу универсальности самих прав человека их нельзя выводить из национального права.
- 5Принцип субсидиарности и принцип свободы усмотренийПринцип субсидиарности означает, что ЕСЧП является дополнительной, а не вышестоящей инстанцией по отношению к внутригосударственным системам правовой защиты. Но статус ЕСПЧ никак не освобождает государства от добросовестного исполнения постановлений ЕСПЧ. Государство должно самостоятельно обеспечивать внутри страны соблюдение и защиту прав и свобод, и ЕСПЧ рассматривает жалобы только в том случае, если национальная система не справляется.
Из принципа субсидиарности следует доктрина свободы усмотрения. Она предполагает уважение суверенитета государств, что означает, что государства сами отвечают за поиск и имплементацию наиболее оптимальных способов обеспечения прав внутри своих правопорядков. В зависимости от того, о каком именно праве идет речь, свобода усмотрения государства может быть шире или уже. Например, у государства довольно широкие полномочия в ограничении прав собственности, но узкие при ограничении права на жизнь. - 6Принцип сферы применения (ограничения прав) и принцип пропорциональностиБольшинство прав, закрепленных в Конвенции, могут быть ограничены. Но при определенных условиях. Во-первых, нужно учитывать баланс между общими и частными интересами (пропорциональность). То есть ограничение прав должно быть пропорциональным, не чрезмерным и обоснованным. Во-вторых, ограничение прав должно быть необходимым в демократическом обществе. То есть за счет такого ограничения должны защищаются демократические ценности, например, безопасность общества. Должны учитываться не традиции и исторические особенности той или иной страны, а именно необходимость ограничения прав с учетом пропорциональности и общественной необходимости.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Например, когда ЕСПЧ рассматривал вопрос о допустимости или недопустимости ограничений на въезд и проживание в стране лиц ВИЧ-инфицированных, он учитывал, какое регулирование по этому поводу существует в странах – членах Совета Европы. С учетом этого, Суд пришел к выводу о том, что есть европейский консенсус по вопросу о том, что наличие ВИЧ-инфекции не является основанием для запрета на въезд в страну».
Действие этих принципов говорит о том, что ЕСПЧ толкует Конвенцию в соответствии с определенным алгоритмом. Следование принципам субсидиарности и свободы усмотрения означает, что ЕСПЧ уважает суверенитет государств, и это, в частности, само по себе опровергает обвинения в адрес ЕСПЧ в том, что Суд нарушает суверенитет стран-участников Конвенции или вмешивается во внутренние дела государства. Принцип автономности и пропорциональности исходят из целей Конвенции — гарантии и защиты прав человека.
ЕСПЧ, исполняя свои функции, не может, ссылаясь на суверенитет государства, не констатировать нарушения прав человека, если они имеют место быть. Более того, государства, подписав и ратифицировав Конвенцию, сами возложили на ЕСПЧ функции применять и толковать Конвенцию, а также согласились признать обязательный характер постановлений Суда.
Пункт пятый
Прав ли Конституционный суд
КС в своем постановлении от 14 июля 2015 года, которое стало поводом для принятия закона, пришел к выводу о допустимости неисполнения решений ЕСПЧ:
“
В ситуации, когда самим содержанием постановления Европейского Суда по правам человека, в том числе в части обращенных к государству-ответчику предписаний, основанных на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод, интерпретированных Европейским Судом по правам человека в рамках конкретного дела, неправомерно – с конституционно-правовой точки зрения – затрагиваются принципы и нормы Конституции Российской Федерации, Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм Конституции Российской Федерации.
Ниже приводятся некоторые аргументы КС и оценка каждого из этих аргументов с точки зрения принципов толкования Конвенции, механизма работы ЕСПЧ и исполнения его постановлений.
Аргумент №1
Государство свободно выбирать механизмы для исполнения постановлений ЕСПЧ (п. 2.1. Постановления КС от 14 июля 2016 года по исполнению постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России»).
— Действительно, государства сами выбирают механизмы исполнения постановлений ЕСПЧ. Но способы, меры исполнения, выбранные государством, должны исключать повторное нарушение права, о котором идет речь в уже принятом постановлении ЕСПЧ.
То есть исполняя постановления, нельзя одновременно еще раз нарушить тоже самое право.
— Действительно, государства сами выбирают механизмы исполнения постановлений ЕСПЧ. Но способы, меры исполнения, выбранные государством, должны исключать повторное нарушение права, о котором идет речь в уже принятом постановлении ЕСПЧ.
То есть исполняя постановления, нельзя одновременно еще раз нарушить тоже самое право.
Аргумент №2
ЕСПЧ — субсидиарный орган правовой защиты, а национальные суды — первоначальный (п. 2.1. Постановления КС от 14 июля 2016 года по исполнению постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России»).
— Принцип субсидиарности подтверждает этот аргумент. ЕСЧП является дополнительным органом по отношению к внутригосударственным системам правовой защиты. К этому механизму прибегают, когда не удалось защитить права человека на национальном уровне. Но принцип субсидиарности не означает отказа от исполнения постановления, если найдено нарушение прав человека.
У государства — участника Конвенции нет права отказаться от защиты того или иного права по Конвенции по своему усмотрению.
— Принцип субсидиарности подтверждает этот аргумент. ЕСЧП является дополнительным органом по отношению к внутригосударственным системам правовой защиты. К этому механизму прибегают, когда не удалось защитить права человека на национальном уровне. Но принцип субсидиарности не означает отказа от исполнения постановления, если найдено нарушение прав человека.
У государства — участника Конвенции нет права отказаться от защиты того или иного права по Конвенции по своему усмотрению.
Аргумент №3
ЕСПЧ не может толковать конвенцию вопреки объекту и целям, и, если придает Конвенции иное, нежели обычное его значение, то государства не обязаны исполнять такое постановление, и толкование Конвенции не должно противоречить императивным нормам общего международного права (jus cogens) (п. 2.1. Постановления КС от 14 июля 2016 года по исполнению постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России»). Признание юрисдикции ЕСПЧ не означает, что РФ должна отказывается от своего суверенитета, и ЕСПЧ не имеет права вмешиваться во внутренние дела России.
— КС ссылается на императивные нормы международного права, но выборочно. В основном, позиция строится на принципе уважения суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства. ЕСПЧ не предоставляет конституционным судам или конституциям государств-членов особого статуса при рассмотрении дел. Если бы Суд придавал особый статус какому-либо конституционному суду или конституции, то это было бы нарушением принципа равенства государств, который как и суверенитет государств, является императивной нормой международного права (jus cogens). Более того, для Европейского суда абсолютно неважно, какой государственный орган или национальный закон (будь то Конституционный суд, или суд общей юрисдикции, федеральный закон или конституция) нарушает права человека. Если такое нарушение имело место, ЕСПЧ обязан заявить об этом.
В международном праве закреплен принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться), в силу которого «государства не вправе ссылаться на национальные нормы, даже конституционные, в обоснование неисполнения международного договора». Соответственно, если государство при подписании Конвенции не сделало никаких оговорок относительно нежелания исполнять какое-то ее положение, то после подписания и ратификации оно должно соблюдать ее, исполнять постановления ЕСПЧ и приводить свое внутреннее законодательство (даже Конституцию) в соответствие с Конвенцией.
Все императивные нормы международного права равносильны, и нет никакой иерархии между ними, что означает, что государство не может ссылаться на один из этих принципов для нарушения других.
— КС ссылается на императивные нормы международного права, но выборочно. В основном, позиция строится на принципе уважения суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства. ЕСПЧ не предоставляет конституционным судам или конституциям государств-членов особого статуса при рассмотрении дел. Если бы Суд придавал особый статус какому-либо конституционному суду или конституции, то это было бы нарушением принципа равенства государств, который как и суверенитет государств, является императивной нормой международного права (jus cogens). Более того, для Европейского суда абсолютно неважно, какой государственный орган или национальный закон (будь то Конституционный суд, или суд общей юрисдикции, федеральный закон или конституция) нарушает права человека. Если такое нарушение имело место, ЕСПЧ обязан заявить об этом.
В международном праве закреплен принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться), в силу которого «государства не вправе ссылаться на национальные нормы, даже конституционные, в обоснование неисполнения международного договора». Соответственно, если государство при подписании Конвенции не сделало никаких оговорок относительно нежелания исполнять какое-то ее положение, то после подписания и ратификации оно должно соблюдать ее, исполнять постановления ЕСПЧ и приводить свое внутреннее законодательство (даже Конституцию) в соответствие с Конвенцией.
Все императивные нормы международного права равносильны, и нет никакой иерархии между ними, что означает, что государство не может ссылаться на один из этих принципов для нарушения других.
Аргумент №4
Постановления должны исполняться после признания его составной частью правовой системы РФ (п. 2.1. Постановления КС от 14 июля 2016 года по исполнению постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России»). Постановления ЕСПЧ могут быть исполнены лишь при признании высшей юридической силы и приоритета Конституции. Если из-за толкования Конвенции ЕСПЧ возникает противоречие между ней и Конституцией, то Россия должна отдавать предпочтение Конституции.
— Когда Россия ратифицировала Конвенцию, она согласилась исполнять все постановления ЕСПЧ без какого-либо процедурного их перевода в федеральное законодательство. Постановления ЕСПЧ автоматически приобретают статус источника права в России.
Конституция прямо не говорит о ее приоритете над международными договорами, а права человека по Конституции имеют особый статус, и должны защищаться не только конституцией, но и нормами международного права.
— Когда Россия ратифицировала Конвенцию, она согласилась исполнять все постановления ЕСПЧ без какого-либо процедурного их перевода в федеральное законодательство. Постановления ЕСПЧ автоматически приобретают статус источника права в России.
Конституция прямо не говорит о ее приоритете над международными договорами, а права человека по Конституции имеют особый статус, и должны защищаться не только конституцией, но и нормами международного права.
Судья от России в ЕСПЧ Дмитрий Дедов по этому поводу весьма критичен:
“
... То или иное толкование прав человека – проблема мировоззренческая. Конечно, Конституционный суд может абстрактно говорить все, что угодно, но что будет дальше зависит от уровня состояния общества. Но бывают такие моменты, когда уровень состояния общества иногда опережает уровень состояния Конституционного суда. К сожалению, наличие жалоб против России по таким важным вопросам как отказ в предоставлении отпуска мужчине-военнослужащему для ухода за ребенком (дело Константина Маркина), или полное ограничение избирательного права лишенных свободы (дело Гладкова и Анчугова) доказывают, что уровень развития российского общества намного опережает уровень развития Конституционного суда.
Пункт шестой
Европейский механизм защиты прав человека
ЕСПЧ является единственной международной инстанцией по правам человека, которая рассматривает индивидуальные жалобы о нарушениях прав человека, и чьи постановления являются обязательными для исполнения. Исполнение предполагает выплату компенсации (если требования о компенсации выдвигались заявителем и ЕСПЧ эти требования удовлетворил), разработку и принятие мер индивидуального характера, а также имплементацию мер общего характера.
- 1Выплата компенсацияОсуществляется, если такая необходимость предусмотрена самим постановлением ЕСПЧ. При этом, в некоторых случаях ЕСПЧ может довольствоваться констатацией факта нарушения и отказать в компенсации.
- 2Меры индивидуального характераПод ними понимаются пересмотр национального судебного акта, и еще меры, которые должны восстановить ситуацию заявителя до максимально возможного состояния, которое было до нарушения.
- 3Меры общего характераПодразумевают комплекс мер, которые должно принять государство-ответчик, чтобы исключить ситуации, которые порождают однотипные жалобы. Наличие дел-клонов означает, что в государстве сохраняется нерешенная системная проблема. В некоторых случаях касаются изменений действующего законодательства или разработки и принятия нового.
«По мерам индивидуального характера, из того, что я знаю, это в лучшем случае пересмотр решений, там, где речь идет об осуждении на основе признательных показаний, взятых под пытками. Какие-то другие меры, которые касаются, например, реабилитации пострадавшего от пыток или проведения каких-то медицинских действий, неизвестны. Собственно говоря, государство должно предпринять все действия, чтобы в максимально возможной степени приблизить человека к тому состоянию, которое было до того, как его пытали. То есть это не только вопрос пересмотра уголовного решения, но и меры, которые бы минимизировали или же ликвидировали последствия для жизни и здоровья человека в результате пыток».
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Некоторые решения (постановления ЕСПЧ. — Ред.) предполагают изменения законодательства, потому что … нарушение было вызвано тем, что наш закон не соответствует Конвенции, не обеспечивает должного уровня защиты. Например, у нас существовала нормативная возможность рассматривать вопрос о недееспособности лица в его отсутствие, без его извещения, в отсутствии представителя с его стороны и т. д. И дальше человек, который был признан недееспособным, лишался возможности обжаловать это решение, потому что он уже недееспособный. Был такой пробел процессуального права. После того как было принято решение Штукатуров против России (получилось, что это было одновременно и решение КС) … были приняты изменения в … российское законодательство. Штукатурова лишили дееспособности без его ведома, и потом он уже ничего с этим не смог сделать, когда он об этом узнал. И Конституционный суд Российской Федерации, и Европейский суд по правам человека решили, что это нарушение, это пробел в нормативной базе».
Кто контролирует исполнение постановлений ЕСПЧ
Контроль за исполнением постановлений ЕСПЧ осуществляет Комитет Министров Совета Европы, который на своих пленарных заседаниях оценивает, что должно сделать государство и исполнило ли государство то или иное постановление. Сам процесс исполнения предполагает постоянный диалог между страной-ответчиком и Комитетом министров, в том числе обсуждается выбор мер и способов исполнения постановлений. Страна-ответчик по каждому принятому постановлению готовит План действий и представляет его в Комитет министров. Далее этот План обсуждается и становится основой диалога между страной и Комитетом в процессе исполнения.
Протокол 16 пока не вступил в действие. Для этого необходимо, чтобы 10 стран-участниц Конвенции ратифицировали его, пока (на август 2016 года) всего 6 ратификаций. Надо сказать, что Россия в лице главы Верховного суда приветствовала принятие Протокола 16.
У Комитета Министров есть право обратиться в ЕСПЧ с запросом истолковать вынесенное ЕСПЧ постановление, если «контролю за исполнением окончательного постановления [ЕСПЧ] препятствует проблема толкования этого постановления» или если государство-ответчик «отказывается исполнять окончательное решение [ЕСПЧ]» (см. чать 2 статьи 46 Европейской конвенции по правам человека). Для ратификации предложен Протокол №16 к Конвенции. Цель этого механизма — содействовать имплементации Конвенции и постановлений ЕСПЧ в национальных юрисдикциях. Он позволяет высшим национальным судам (Конституционный суд или Верховный суд) обращаться с запросом в ЕСПЧ за заключением, которое поможет им в толковании норм Конвенции и постановлений ЕСПЧ. Тем самым, в национальных юрисдикциях будет применятся конвенциональное право в том толковании, которое уже установлено ЕСПЧ.
Реформа европейского механизма защиты прав человека
Европейский механизм защиты прав человека подвергается реформе.
Реформа началась с Интерлакена, когда была проведена конференция министров стран-участников Конвенции и приняты решения относительно реформы. Этот процесс был продолжен на следующих министерских конференциях. Последняя по времени конференция прошла в Брюсселе в марте 2015 года. Механизм контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ был изменен в ходе реформы европейского механизма защиты прав человека. Теперь внимание Комитета дифференцировано: выделяется группа дел, которая имеет высокую важность и контроль за их исполнением более плотный.
Реформа началась с Интерлакена, когда была проведена конференция министров стран-участников Конвенции и приняты решения относительно реформы. Этот процесс был продолжен на следующих министерских конференциях. Последняя по времени конференция прошла в Брюсселе в марте 2015 года. Механизм контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ был изменен в ходе реформы европейского механизма защиты прав человека. Теперь внимание Комитета дифференцировано: выделяется группа дел, которая имеет высокую важность и контроль за их исполнением более плотный.
Механизм контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ был изменен в ходе реформы европейского механизма защиты прав человека.
В целом, процесс исполнения не прозрачен – Комитет собирается на свои сессии и вместе с государством оценивает процесс исполнения, определяет приоритеты, оценивает предлагаемые меры. О результатах Комитет сообщает на своей странице в сети, где можно прочитать резолюции, национальные планы действий по исполнению и прочие документы, которые постфактум выкладываются.
Кроме этого, в ходе реформы была создана пилотная процедура, которая предполагает «пакетное» рассмотрение однотипных дел и более жесткий контроль за их исполнением. (О реформе европейского механизма защиты прав человека подробно можно узнать в Рабочих тетрадях: Том 1 и Том 2.
Кроме этого, в ходе реформы была создана пилотная процедура, которая предполагает «пакетное» рассмотрение однотипных дел и более жесткий контроль за их исполнением. (О реформе европейского механизма защиты прав человека подробно можно узнать в Рабочих тетрадях: Том 1 и Том 2.
В целом, много усилий направлено на повышение качества и эффективности исполнения постановлений ЕСПЧ. Последние по времени реформаторские меры нацелены на повышение имплементации Конвенции и постановлений ЕСПЧ в национальных юрисдикциях. Для этих целей был специально разработан План действий, который обязателен для стран-участниц, в том числе для России. Он содержится в Брюссельской декларации, принятой в марте 2015 года. Сейчас Россия должна предоставить отчет о том, как она исполняет этот План действий (по каждому пункту Плана). О Декларации и Плане действий можно прочитать тут.
В России давно идут дискуссии относительно процесса исполнения постановлений ЕСПЧ. Например, правоприменители настаивают на необходимости создать координационный орган, который бы разъяснял внутри страны практику ЕСПЧ.
Брюссельский План действий по поводу исполнения постановлений тоже говорит о необходимости создать координационный орган внутри страны для того, чтобы именно эта структура занималась организацией исполнения и контролем за ним.
В России давно идут дискуссии относительно процесса исполнения постановлений ЕСПЧ, границ вмешательства Суда, есть мнения, что ЕСПЧ нарушает суверенитет России. Наиболее артикулированную озабоченность высказывали правоприменители — они настаивали на необходимости создать координационный орган, который бы разъяснял внутри страны практику ЕСПЧ, давал руководящие указания, как применять прецедентное право ЕСПЧ в российских судах. В частности, об оценках российских судей процесса исполнения и их ожидания можно прочитать здесь.
Получается, что принятие в России закона о Конституционном Суде случилось очень своевременно — при желании КС с новыми полномочиями по оценке возможности исполнения можно воспринимать как такой координационный орган, и Россия может отчитаться перед Комитетом министров о выполнении соответствующего пункта Плана действий Брюссельской Декларации.
Зал европейского суда по правам человека, Франция. Источник: http://www.echr.coe.int/
Пункт седьмой
Последствия принятия закона: версии
Положительные
Этот закон, по сути, может создать национальную структуру, ответственную за исполнение.
Этот закон, по сути, может создать национальную структуру, ответственную за исполнение.
Новые полномочия КС переводят постановление ЕСПЧ в решение российского суда. Исполнение становится обязанностью госорганов России уже в силу решения КС, а не ЕСПЧ.
До принятия этого закона в России не существовало никакого внутреннего механизма принятия решения о том, как Россия будет исполнять конкретное решение Европейского суда. Речь идет прежде всего о мерах общего характера, а не о выплате компенсации или индивидуальных мерах. Сейчас на практике создается модель внутреннего судебного контроля за исполнением. Если КС предпишет, как исполнять то или иное постановление, то госорганы в России получат неотменяемые обязательства по исполнению, но уже решения российского суда.
«Дело в том, что если есть решение Конституционного суда по поводу того, что это решение Европейского суда должно быть исполнено, то, скажем так, оснований для исполнения внутри и для того, чтобы ведомства все-таки до чего-то договорились, становится больше.».
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
Отрицательные
Эксперты говорят о рисках политизации и использования КС в случаях, когда нужно легализовать отказ от исполнения постановлений ЕСПЧ.
Нужно учитывать, что прежде чем дело окажется в КС, важно обосновать, что толкование ЕСПЧ противоречит толкованию КС. И сам КС не готов стать конвейером по оценке каждого постановления ЕСПЧ. То есть речь идет про то, что КС будет подключаться в каких-то определенных случаях.
Основной вопрос — выбор этих случаев.
Эксперты говорят о рисках политизации и использования КС в случаях, когда нужно легализовать отказ от исполнения постановлений ЕСПЧ.
Нужно учитывать, что прежде чем дело окажется в КС, важно обосновать, что толкование ЕСПЧ противоречит толкованию КС. И сам КС не готов стать конвейером по оценке каждого постановления ЕСПЧ. То есть речь идет про то, что КС будет подключаться в каких-то определенных случаях.
Основной вопрос — выбор этих случаев.
Анита Соболева
член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
«Где будут крупные суммы и где с делом принципиально не согласны, то будут направлены запросы в Конституционный суд на проверку возможности выполнения постановления ЕСПЧ. … Конституционный суд исходит не из целесообразности или нецелесообразности, он не может сказать, что мы считаем, что это не может быть исполнено, поэтому мы не будем исполнять. Или мы политически считаем, что это неправильно, поэтому мы не будем исполнять.».
Из этого следует, что Конституционный суд ФРГ стремится соблюдать свои обязательства по международному праву, и считает, что толкование Основного закона страны должно исходить с учетом норм международного права, в том числе и практики ЕСПЧ.
В первом рассмотренном деле КС подкрепил свои позиции не очень корректными ссылками на практику других европейских стран, и это оставляет ощущение вольной, граничащей с манипуляцией, трактовки.
В постановлении по делу Анчугова и Гладкова (17 июля 2015 года) Конституционный суд, говоря о месте постановлений ЕСПЧ в правовой системе РФ, сослался на то, что отступления «от толкующих и применяющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод постановлений Европейского Суда по правам человека имеет место и в практике европейских государств».
КС привел в пример постановление Конституционного Суда Германии, но истолковал это решение неточно. Постановление Конституционного суда ФРГ от 14 октября 2004 года касалось неисполнения немецким земельным судом постановления ЕСПЧ. Но германский КC, наряду с тем, что назвал Европейскую конвенцию «федеральным статутом», подчеркнул, что Германия обязалась исполнять Конвенцию, учитывать и исполнять постановления ЕСПЧ, а земельный суд должен был трактовать Основной закон так, чтобы «были выполнены обязательства Федеративной Республики Германии согласно международному праву». Немецкий земельный суд не стал исполнять постановление ЕСПЧ из-за того, что исполнение этого постановления привело бы к грубым нарушениям прав третьих лиц.
В постановлении по делу Анчугова и Гладкова (17 июля 2015 года) Конституционный суд, говоря о месте постановлений ЕСПЧ в правовой системе РФ, сослался на то, что отступления «от толкующих и применяющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод постановлений Европейского Суда по правам человека имеет место и в практике европейских государств».
КС привел в пример постановление Конституционного Суда Германии, но истолковал это решение неточно. Постановление Конституционного суда ФРГ от 14 октября 2004 года касалось неисполнения немецким земельным судом постановления ЕСПЧ. Но германский КC, наряду с тем, что назвал Европейскую конвенцию «федеральным статутом», подчеркнул, что Германия обязалась исполнять Конвенцию, учитывать и исполнять постановления ЕСПЧ, а земельный суд должен был трактовать Основной закон так, чтобы «были выполнены обязательства Федеративной Республики Германии согласно международному праву». Немецкий земельный суд не стал исполнять постановление ЕСПЧ из-за того, что исполнение этого постановления привело бы к грубым нарушениям прав третьих лиц.
Пункт восьмой
Что происходит с исполнением постановлений ЕСПЧ в России
В соответствие со статистикой, опубликованной на сайте Совета Европы, по состоянию на 2015 год наибольшее число постановлений было вынесено против России, и наибольшее число постановлений, где было найдено хотя бы одно нарушение, также вынесено по жалобам против России.
Дела, которые были рассмотрены ЕСПЧ, можно разделить на несколько групп. Очевидно, что дела и так делятся на статьи Конвенции, но за многими «групповыми» делами стоят системные проблемы, которые рано или поздно добрались из страны в ЕСПЧ.
Дела, которые были рассмотрены ЕСПЧ, можно разделить на несколько групп. Очевидно, что дела и так делятся на статьи Конвенции, но за многими «групповыми» делами стоят системные проблемы, которые рано или поздно добрались из страны в ЕСПЧ.
- Дела двух чеченских войнЭти дела исполняются только в части выплаты компенсаций. Хотя в части мер индивидуального характера российские власти должны провести расследование и там, где это возможно, привлечь к ответственности тех, кто в ходе вооруженного конфликта нарушил права на жизнь и запрет пыток.
Никаких мер общего характера, например, направленных на повышение эффективности расследований преступлений в отношении мирных жителей, не было принято.
«Понимаете, не исполнять их можно и так, Россия … не исполняет сотни других решений Европейского суда, просто ничего не делая… Дела, которыми я занимаюсь: Чечня – ничего не происходит, вот реально! Все знают, кто ответственный, это явно видно из материалов дела – ничего не происходит, никаких расследований, никакого привлечения к ответственности».
Кирилл Коротеев
Юридический директор ПЦ «Мемориал»
Новый закон о КС никак не может заблокировать исполнение постановлений ЕСПЧ по «чеченским» делам. Россия не отрицает факты похищений и убийств мирных жителей. То есть в этих делах нет спора по поводу фактов. Кроме того, российское законодательство запрещает похищения и пытки, то есть здесь никакого возможного противоречия между толкованием ЕСПЧ и толкованием российской Конституции быть не может. Иначе говоря, спора по поводу права здесь тоже быть не может.
- Дела по пыткам и жестокому обращению в полицииСитуация печальная. С одной стороны, постановления ЕСПЧ повлияли на то, чтобы в России началась реформа полиции и следствия. Во всех постановлениях ЕСПЧ констатировал, что помимо самих пыток, у жертв не было эффективного средства правовой защиты. Государство не справлялось со своей обязанностью провести расследование и восстановить права жертвы. В ходе реформы и под давлением правозащитных организаций было создано спецподразделение в структуре Следственного комитета по расследованию преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов. И эта мера должна была бы изменить качество расследований пыток, но на практике этого не произошло.
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
«В то же время, ни сам Следственный комитет, ни его руководитель впрямую в момент создания не утверждали, что это мера в развитие, для исполнение постановлений, но она, безусловно, связана. Но сама эта мера на бумаге хорошая, а на практике никаких изменений не принесла, дела так же плохо расследуются. В связи с этим, утверждать, что меры общего характера эффективно исполняются, невозможно».
Несмотря на то, что уголовных дел в отношении полицейских стали возбуждать больше и расследовать стали быстрее, тем не менее, приходится констатировать, что реакция СК на сообщения о пытках пока не отвечает стандартам эффективного расследования. По некоторым делам расследование сообщений о пытках или жестоком обращении приводит к возбуждению дел в отношении самих жертв, которых обвиняют в ложном доносе на полицейских.
- Дела о митингахЗаявителям выплачиваются компенсации. Но никаких индивидуальных и общих мер не принимается. Продолжает существовать по сути разрешительная система: проведение митинга (любого мирного собрания) сопряжено с процессом согласования с властями, которые могут отказать и по сути запретить акцию. Запрет акции с большой вероятностью означает ее пресечение (разгон), который нередко бывает сопряжен с насилием со стороны полиции. С точки зрения ЕСПЧ, мирная акция (не использующая насильственных методов) не может быть запрещена и тем более разогнана с помощью правоохранителей. Акции ЛГБТ как запрещались, так и продолжают запрещаться, хотя ЕСПЧ уже не раз высказывался о недопустимости такой практики.
- Дела российских заключенныхПо этим делам Россия принимает меры общего характера. ЕСПЧ рассмотрел большое количество дел, когда заявители жаловались на условия содержания. Речь идет про метраж камеры, оборудование санузла, индивидуальные спальные места, питание и прочее. Вскоре была принята федеральная программа по реновации СИЗО: изоляторы были отремонтированы, были построены новые учреждения. Во многих камерах были демонтированы жалюзи (щиты, полностью закрывающие доступ и воздуха, и естественного освещения).
Были разработаны меры, чтобы создать эффективное средство правовой защиты, но пока эти меры не имплементированы. Вот что пишет Минюст России, отчитываясь перед Комитетом министров СЕ (русской версии текста обнаружить не удалось).
Все это было сделано для исполнения огромного корпуса постановлений ЕСПЧ. В 2012 году ЕСПЧ принял пилотное постановление «Ананьев и другие против России», в котором в очередной раз были констатированы проблемы условий содержания, а также неэффективность средств правовой защиты, которыми располагают заключенные, чтобы обжаловать условия содержания и добиться компенсации в России. Россия готовит Планы действий и отчитывается перед Комитетом министров об исполнении этого пилотного постановления.
“
The draft law provides for fixing in the Federal law of 15 July 1995 no. 103-FZ On Detention of Suspects and Accused in Custody as well as in the Penal Execution Code o f the Russian Federation o f the right to compensation in a judicial proceedings using treasury funds of the Russian Federation for damage inflicted by improper conditions of detention, regardless of whether there is a fault of state bodies or their officiais. As ofthe moment the abovementioned draft law is being improved with regard to the comments and proposais provided by the competent state authorities, whereafter additional procedure o f conciliation will be held. Finalization o f the Draft is planned until December 2015.
ЕСПЧ в своих постановлениях не раз констатировал, что улучшить условия содержания можно только тогда, когда содержание под стражей будет применяться в исключительных случаях, а не как самая типичная и распространенная мера пресечения для подозреваемых и обвиняемых. Россия развивает практику применения альтернативных мер пресечения — домашние аресты, подписка о невыезде. Но, тем не менее, статистика за 2015 год говорит о том, что содержание под стражей стало расти и назначается судами в превалирующем числе случаев. Это означает, что ни реновация СИЗО, ни строительство новых изоляторов не могут преодолеть проблемы перенаселенности.
Если не изменить практику назначения «стражи», проблема будет воспроизводится.
В реакции государства на дело «Борис Попов против Российской Федерации» (постановление от 28 октября 2010 г.) можно увидеть положительный пример исполнения в части общих мер. Были разработаны и в 2012 году приняты поправки в УПК, которые внесли дополнительные гарантии для защиты приватности переписки осужденных. «Некоторое облегчение цензуры корреспонденции заключенных» — считает Кирилл Коротеев, Правозащитный центр «Мемориал».
Исполняя постановление ЕСПЧ по делу «Захаркин против Российской Федерации», Россия отрегулировала вопросы допуска представителей Европейского суда к своим доверителям в СИЗО. Статью 18 закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» была дополнена новой частью (ч. 5), которая обязывает предоставлять им «свидания с их представителями в Европейском Суде по правам человека и лицами, оказывающими им юридическую помощь в связи с намерением обратиться в Европейский Суд по правам человека…. Свидания предоставляются наедине и конфиденциально без ограничения их числа и продолжительности и могут иметь место в условиях, позволяющих сотруднику места содержания под стражей видеть, но не слышать их участников….».
- Дела о качестве медицинской помощи в колониях и СИЗООдни из первых постановлений, в которых была поднята проблема медицинского обслуживания в местах изоляции, были приняты в 2008 году. Это дело Алексаняна против России. Далее в 2012 году было принято два строго медицинских постановления — Арутюнян против России и Сахвадзе против России. С тех пор число постановлений ЕСПЧ, в которых ставятся проблемы доступа к адекватной медицинской помощи в местах изоляции, растут, и это связано с увеличением числа «медицинских» жалоб из страны.
Российские власти инициировали реформу медицинской помощи в местах принудительного содержания.
Очень медленно и постепенно ситуация стала меняться, но пока рано говорить о достижениях. Тем не менее, эта реформа является частью обязательств страны по исполнению корпуса «медицинских» постановлений, и можно сделать вывод, что Россия работает над исполнением мер общего характера.
- Дела людей с недееспособностьюПоложительным примером исполнения мер общего характера является дело Штукатурова против России (постановление ЕСПЧ от 27 марта 2008 года). Штукатуров был лишен дееспособности, о чем узнал постфактум, оспорить это решение он не мог, т.к. действующий на тот момент закон не позволял недееспособному самостоятельно обращаться в суд за отменой решения. С таким заявлением мог обратиться только опекун.
Если раньше человек признавался недееспособным и полностью лишался возможности самостоятельно пользоваться своими правами, то теперь есть возможность частично ограничить его юридическую самостоятельность.
ЕСПЧ вынес постановление практически одновременно с Конституционным Судом России. Тот факт. что российский закон позволял лишать людей дееспособности в их отсутствие, фактически заочно, и лишал их права самостоятельно восстановить свою дееспособность, был неоспоримым пробелом законодательства. После постановления ЕСПЧ и КС России было введено правило, устанавливавшее обязательность участия человека в суде, рассматривающем вопрос о его дееспособности, а также введено право на обжалование. ЕСПЧ вынес постановление практически одновременно с Конституционным Судом России. Тот факт. что российский закон позволял лишать людей дееспособности в их отсутствие, фактически заочно, и лишал их права самостоятельно восстановить свою дееспособность, был неоспоримым пробелом законодательства. После постановления ЕСПЧ и КС России было введено правило, устанавливавшее обязательность участия человека в суде, рассматривающем вопрос о его дееспособности, а также введено право на обжалование.
Анита Соболева
член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
«Здесь просто вообще колоссальный прогресс, здесь практика ЕСПЧ оказала такое влияние, что мы были вынуждены поменять, и мы поменяли целиком свое гражданское и гражданско-процессуальное законодательство, касающееся прав недееспособных. Это вообще большой сдвиг вперед, колоссальный.».
- Дела о разумности сроков судебного разбирательстваРечь идет об исполнении пилотного постановления по делу «Бурдов против Российской Федерации (№ 2)» (Burdov v. Russia, жалоба № 33509/04, 15 января 2009 г.) и 255 постановлений, объединенных в группу дел «Тимофеев» (Timofeyev). Здесь также можно осторожно говорить о прогрессе. Был принят федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и внесены соответствующие поправки в законодательство. Теперь компенсировать длительность разбирательств или неисполнение судебных решений можно внутри российской юрисдикции. Европейский Суд признал, что принятый закон создает эффективное средство правовой защиты. Раз принятый, в этот закон вносят дополнения, «докручивают» его до более полных гарантий защиты права, хотя бы на уровне действующей нормы.
«Сейчас в этот закон … последовательно вносят нормы, расширяющие сферу его применения. Например, раньше потерпевшие … могли пожаловаться на длительность только с момента возбуждения дела. А если им несколько лет отказывали в возбуждении дела, потом все-таки возбудили, но сроки давности уже истекли, то они жаловаться не могли, потому что период считался только от возбуждения уголовного дела. … Конституционный суд сказал, что это непорядок, нужно считать … с момента подачи заявления о преступлении. И какое-то время назад … внесли соответствующие изменения в этот закон».
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
Выделенные группы дел не исчерпывают всего объема обязательств, которые есть у России как у ответчика по делам, проигранным в ЕСПЧ. Но можно сделать вывод, что никаких однозначных оценок тому, как Россия исполняет постановления Суда, нет. Исполнение идет неравномерно: где-то, как в деле Штукатурова, можно говорить о прогрессе, по крайней мере в создании законодательных гарантий, где-то, как в случае «чеченских» дел и дел о запрете пыток, исполнение приходится признать если не отсутствующим, то неудовлетворительным.
Пункт девятый
Пересмотр дел после постановлений ЕСПЧ
Эксперты отмечают, что в исполнении индивидуальных мер наблюдается тенденция не пересматривать решения российских судов. Иногда суды на предварительном заседании отказываются от нового рассмотрения, аргументируя свое решение отсутствием оснований, в других случаях жалоба все-таки рассматривается, но в итоге принимается решение, которое не отличается от предыдущего (что и стало ранее поводом обращения в ЕСПЧ).
Анита Соболева
член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
«Когда Европейский суд нашел нарушение … это … является (по закону. — Ред.) основанием для пересмотра дела, … формально назначается судебное заседание, во время которого нужно решить, будет ли оно направлено на новое рассмотрение или не будет. … И здесь возможны два варианта: либо просто … не направляется на новое рассмотрение, суд считает, что нецелесообразно. … Например, по Агеевым (дело Агеевы против России. – Ред.) ЕСПЧ нашел нарушение, что детей забрали из приемной семьи, но российский суд, не направляя дело на новое рассмотрение, сказал: ну, «шестерку» (6 статья Конвенции. — А.Н.) же там не нашли, … не сказали, что было несправедливое судебное разбирательство. А то, что решили не в их пользу – этот моральный вред им уже компенсирован, потому что им выплачена сумма по решению Европейского суда. … Вот такая лукавая позиция. По другим они могут и назначить новое разбирательство, но решить его точно так же, как первый раз. Но чаще всего даже не назначают, распорядительное заседание считает, что нет смысла проводить новое разбирательство. То есть формально выполнили, суд-то вроде бы сидел».
Это, по всей видимости, одна из причин, почему стало возникать очень много формализма, приводящего в ряде случаев к имитации пересмотра дел.
Необходимо учитывать, что ЕСПЧ не может обязать суды России пересмотреть дело. В целом, то, как строится исполнение принятого постановления, будь то меры индивидуальные или общие — это выбор и решение государства-ответчика. В части индивидуальных мер по российскому процессуальному законодательству дело должно быть заново рассмотрено, т.к. постановление ЕСПЧ, вынесенное в отношении России, приравнено к «вновь открывшемуся обстоятельству». Но рассмотрение заново необязательно означает, что российский суд изменит свое предыдущее решение. Суд может начать новое рассмотрение и принять прежнее решение.
«(ЕСПЧ. — Ред.) … как бы может обязать, … нужно пересмотреть дело с учетом позиции суда. Мы (российские суда. — Ред.) пересмотрели с учетом позиции, но приняли то же решение, что и раньше. Поскольку такая практика явно пошла, когда мы стали ссориться с Европейским судом и высказывать свое несогласие с рядом его решений, то я так думаю, что это связано с тем, что мы считаем, что Европейский суд нам не указ.».
Анита Соболева
член президентского Совета по правам человека, доцент кафедры теории и истории права ВШЭ
Исполнение индивидуальных мер не должно ущемлять прав других людей. Учитывая, что рассмотрение дела в ЕСПЧ занимает длительное время, а до ЕСПЧ идет процесс в национальных судах, то с момента самого нарушения до вынесения постановления ЕСПЧ может пройти много времени. За этот период может поменяться «расстановка сил». Основной принцип требует, чтобы восстановление прав одного человека не приводило к нарушению прав других людей.
Ольга Шепелева
юрист, эксперт
по практике ЕСПЧ
по практике ЕСПЧ
«Могут возникать какие-то вопросы, когда право человека не может быть полностью восстановлено, потому что в этом случае это приведет к существенному ущемлению прав других людей, которые ни в чем не виноваты».
Постановление ЕСПЧ или даже только решение о коммуникации (до самого постановления) по делам о пытках в некоторых случаях работает как ускоритель или рубильник для национальных правоприменителей. Либо уже открытые дела начинают эффективно расследоваться, либо наконец возбуждают уголовные дела.
«В момент, когда дело доходило до коммуникации в ЕСПЧ, или когда уже было вынесено постановление, расследования в конце концов начинали происходить в России, и дело доходило до суда – в отношении виновных в пытках. И был период, когда можно было с большой долей однозначности говорить о том, что как только поданное в Европейский суд дело о пытках оказывалось на этапе коммуникации, это служило толчком для российских следственных органов, чтобы все-таки провести расследование на национальном уровне и виновных в пытках привлечь к ответственности».
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
Это такие случаи, когда индивидуальные меры начинают «исполнятся» еще до того, как само постановление принято или вступило в силу, государство пытается упредить постановление ЕСПЧ. Но такой «механизм» включения национального следствия работает не всегда и совсем не работает в случае дел из Чечни, которых уже огромное количество.
Наталья Таубина
Фонд «Общественный вердикт»
«И известны имена виновных, но они до сих пор не несут ответственности. Из наших (фонда «Общественный вердикт. — Ред.) дел … это дело Щиборща, где уже есть постановление Европейского Суда, но это пока не привело к окончанию расследования в России и предъявлению обвинения здесь».
После постановления «Касымахунов и Сайбаталов против России» можно было бы ожидать, что российские власти приняли бы его во внимание и пересмотрели бы решение о признании организации «Партия исламского освобождения» («Хизб ут-Тахрир аль-Ислами») террористической в качестве меры исполнения этого постановления. После постановления «Касымахунов и Сайбаталов против России» можно было бы ожидать, что российские власти приняли бы его во внимание и пересмотрели бы решение о признании организации «Партия исламского освобождения» («Хизб ут-Тахрир аль-Ислами») террористической в качестве меры исполнения этого постановления.
«Европейский суд признал за государством право запрещать такую партию, но одновременно отметил, что она неправильно, безосновательно была запрещена как террористическая».
Александр Верховский
Информационно-аналитический Центр «Сова»
В любом случае, постановление по делу «Касымахунов и Сайбаталов против России» является перспективным, и в будущем некоторые организации, признанные террористическими, могут быть переквалифицированы в экстремистские. Правильная квалификация важна, так как за членство в террористической организации закон предусматривает более строгое наказание, чем за участие в экстремистской. Исполнение постановлений по некоторым делам, касающихся экстремистских или террористических организаций, может привести к позитивным изменениям в законодательстве России.
Читайте также: