Закон о профилактике
Закон разрешает правоохранительным органам подвергать учету и контролю законопослушных граждан. Эксперты комментируют возможные последствия «профилактической» правоприменительной практики.



Текст: Анатолий Папп
Редакция: Асмик Новикова
Дизайн | верстка: Ксения Гагай

Иллюстрация: http://uinp.info
22 сентября 2016 года вступил в силу Закон «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ», который позволяет властям, прежде всего правоохранительным, собирать данные о гражданах, не привлекавшихся к уголовной или административной ответственности, но которые могут быть склонны к правонарушениям. Для этого закон вводит понятие «антиобщественного поведения», которое определяется как «не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц» (Ст. 2 п.6). Как и следовало ожидать, в законе не указано, что именно подразумевается под «общепринятыми нормами поведения и морали».
Кого коснется новый закон

В общем, потенциально — всех граждан.
Здесь как раз содержится ловушка. Закон, естественно, не содержит прямых санкций для законопослушных граждан. Но косвенные есть
Антиобщественное поведение (не являющееся правонарушением) может повлечь за собой «объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения» (Ст. 20). Если же человек не исполняет этого предостережения и продолжает «антиобщественное поведение», он может понести уже реальное наказание: «В случае неисполнения требования, изложенного в официальном предостережении … лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации» (Ст. 20 п.3).
Граждане могут быть наказаны за "антиобщественные" действия через санкцию за неисполнение требований, например, прокуратуры прекратить это поведение
Кроме того, субъекты профилактики будут вести «профилактический учет» (Ст. 21). Это своеобразные «черные списки» потенциальных правонарушителей. Закон позволяет проводить с ними «профилактические беседы» (Ст. 19), состоящие «в разъяснении лицу, в отношении которого применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений, его моральной и правовой ответственности перед обществом, государством, социальных и правовых последствий продолжения антиобщественного поведения». Вводится также «Профилактический надзор» (Ст. 24), который «состоит в наблюдении за поведением лица, состоящего на профилактическом учете, и соблюдением им ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Анализ закона

Профилактика правонарушений — это одно из важных направлений работы полиции (милиции) и в современной России, и в советское время. Поэтому многие специалисты говорят о том, что такой закон нужен, поскольку до этого не было законодательной основы для профилактической работы.

Раньше профилактические мероприятия, которые проводили МВД и ФСБ, были основаны на ведомственных нормативных актах, а теперь предполагается, что все это будет регламентировано.
— Этот закон МВД пыталось каким-то образом пробить в течение многих лет. И до этого момента вся профилактическая работа, которую проводило МВД, была основана на внутренних приказах. Их много: есть отдельный приказ по участковым, есть приказ именно о профилактике, на региональном уровне принимается куча положений, постановлений в системе профилактики, проводятся операции «Профилактика».

Роман Хабаров
Общественный деятель, бывший участковый, Воронеж
— Это нормальный закон, он устанавливает определенную систему как предотвращать правонарушения, помогать в том числе и самим правонарушителям, помогать лицам, пострадавшим от правонарушений, защищать потерпевших, вести учет и т. д. Все это здорово, правильно и хорошо, и в этом нет, на самом деле, ничего нового, по большому счету, т. е. все эти полномочия и так были. У ФСБ были представления, предупреждения о недопустимости совершения правонарушений. У прокуратуры были предостережения, у полиции тоже были представления по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Сергей Халатов
Юрист, преподаватель Уральской правовой академии
С появлением закона — то есть регламентации профилактической работы — появилась возможность законно обжаловать статус объекта профилактики. И это, может быть, поможет ввести в правовое русло нынешнюю практику ведения "экстремистских списков" на Северном Кавказе:
— Порядок обжалования станет гораздо прозрачней и более регламентированным. Теперь есть что обжаловать. А раньше – человека внесли в какой-то ДСП-шный документ (а большая часть была «для служебного пользования»), и все, и гражданин даже и не знает, что он там такого сделал. Ему сказал участковый, а обжаловать их действия практически невозможно, потому что МВД отвечает: эта информация для служебного пользования, у гражданина права на такую информацию нет, суд, конечно, мы ознакомим. И гражданин не знает, что обжаловать.

Роман Хабаров
Общественный деятель, бывший участковый, Воронеж
Однако, хотя многое будет зависеть от практики применения закона, уже сейчас эксперты говорят о крайне опасных возможностях, в нем заложенных. В первую очередь — то самое «антиобщественное поведение», из-за неопределенности которого не установлены критерии применения закона.
— Причем это принципиально плохо, независимо от того, будут или нет от этого плохие последствия. Это внутренняя уязвимость закона. Он не имеет исчерпывающего перечня оснований, по которым гражданина могут поставить на профилактический учет и производить в отношении него профилактические действия. ... «Действие, нарушающее нормы нравственности и морали», является настолько размытой, неопределенной формулировкой, что позволяет фактически ставить на профилактический учет любого гражданина, абсолютно любого человека, потому что не существует общепризнанных, систематизированных, кодифицированных норм морали и нравственности. Просто нет такого документа, в который человек может посмотреть и сказать: вот видите, вот это, я знаю, нельзя делать, а вот это можно. А раз такого документа нет, то появляются возможности для произвола.

Роман Хабаров
Общественный деятель, бывший участковый, Воронеж
— Учитывая, что нормы поведения и морали не кодифицированы (кроме норм уголовного и административного законодательства), это открывает простор для их толкования правоприменителем в каждом конкретном случае. Как это согласуется с принципом правовой определенности – на мой взгляд примерно никак.

Яков Ионцев
Юрист Фонда "Общественный вердикт"
Закон вводит новый институт — обязательное реагирование со стороны правоохранительных органов на законные действия человека
Эксперты замечают также, что субъекты профилактики смогут выносить официальное предостережение, в котором парадоксальным образом будет содержаться требование прекратить законные действия гражданина и угроза наказания за невыполнение этого требования. Для этого достаточно, чтобы кто-то (или сам субъект профилактики) почему-то посчитал действия гражданина "аморальными" или нарушающими некие "нормы", определения которых не существует.
Наказание

Если гражданин, совершивший некие законные действия, которые кто-то посчитал аморальными, их не прекратит, как того требует официальное предостережение, он может быть наказан.
Органы, осуществляющие профилактику правонарушений, вправе:
1
Выносить обязательное к исполнению предостережение, которое может обязать вас прекратить какие-то законные действия; за невыполнение предостережения установлена ответственность (19.5 КоАП).
2
Выносить обязательное к исполнению (не рассмотрению) представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; по буквальному смыслу закона такое представление может обязать кого угодно к совершению каких угодно действий.
3
Кроме всего, в законе упоминаются некие ограничения, которые могут налагаться на гражданина, не совершившего никакого правонарушения. Никакого перечня этих ограничений, как и в случае с "общепринятыми нормами поведения и морали", нет.
— Что это такое, каковы эти ограничения, как они устанавливаются – мне неясно, закон этого не определяет. Видимо, это будет определено позднее. Почему эти нормы, явно находящиеся во взаимосвязи, не вводятся единовременно – вопрос интересный, каждый ответит на него для себя сам.

Яков Ионцев
Юрист Фонда "Общественный вердикт"
Попадание в «черные списки» профилактического учета тоже, как полагают эксперты, небезопасно.
— «Профилактический учет» — это просто очередная база, — считает адвокат Сергей Бадамшин, — по которой будут пробиваться люди. Это черные списки. Если они будут доступны каким-то банкам, то один вариант — это отсутствие возможности кредитоваться. А если эти черные списки будут предоставлены криминальным структурам? В действительности самое важное тут именно в надзоре — они создают черный список людей, которые не совершили даже никаких правонарушений, и потом за фигурантами этого списка будут наблюдать, накладывая на них всякие ограничения.
Кроме того, в законе не перечислены условия постановки на учет. Раньше такие условия были конкретизированы: привлечение к ответственности, хранение оружия, наркотическая, алкогольная зависимость и пр. Всего около десяти. Теперь эти категории не прописаны, а значит профилактика может производиться в отношениях любого гражданина.

Но специалисты указывают и на позитивные положение закона, например, право «профилактируемых» на «получение информации об основаниях и причинах применения в отношении их мер индивидуальной профилактики, ознакомление с материалами, собранными субъектами профилактики правонарушений, „если иное не установлено федеральным законом“; обжалование действий (бездействия) и решений субъектов профилактики» (Ст. 28). Нынешние практики «профучета» таких прав не предусматривают.
Адвокат Сергей Бадамшин: «Понятие „антиобщественное поведение" антиконституционно»
— Участники молодежных экстремистских организаций. Вот здесь уже начинались злоупотребления, потому что я знаю случаи, когда приходили сотрудники, к примеру, в кассу на стадион перед футбольным матчем, переписывали всех несовершеннолетних и записывали их в экстремистскую группировку «Фанаты». Хотя это могли быть, как вы понимаете, просто дети, которые пришли на футбол. Я знаю не один такой случай.

Роман Хабаров
Общественный деятель, бывший участковый, Воронеж
Профилактика на Северном Кавказе

Для того, чтобы понять, чем может грозить новый закон о профилактике, полезно познакомиться со сложившейся северокавказской практикой. На Северном Кавказе, в первую очередь, в Дагестане она известна под названием "профучет" или "вахучет".
Самыми массовыми объектами профилактики становятся прихожане салафитских мечетей, а также родственники уехавших воевать за ИГ (организация, признанная террористической в РФ). Часто достаточно того, как человек выглядит внешне, например носит бороду без усов.
— Есть некоторый набор характеристик, часто внешних. Собственно, это мне рассказывал один из сотрудников силовых структур. Вот парень, 32 или 34 года, у него пятеро детей, он с бородой, без усов и ходит в мечеть, не в ту, в которую положено, или даже не ходит в мечеть, а просто он так выглядит внешне. Жена у него в хиджабе и пятеро детей – все, ваххабит.

Екатерина Сокирянская
«Мемориал»
Их фотографируют, берут отпечатки пальцев, слюну для теста ДНК. Человека обязывают писать объяснительные, не выезжать без разрешения участкового из населенного пункта, сообщать о изменении телефонного номера. Кроме того, с момента попадания в список подозрительных человек не сможет устроиться на госслужбу, в бюджетную организацию. При этом оспорить было ничего нельзя, т.к. списки — для служебного пользования.
— Бесконечные написания объяснительных – вот это самое любимое дело у наших сотрудников полиции: отбирать у людей объяснительные. Человек сидит несколько часов, пишет объяснительную, потом у него берут отпечатки пальцев, потом его фотографируют, потом анализ слюны, и все, отпускают. И все это повторяется – вот сколько он ездит куда-то, столько это повторяется. Многократно. Это очень сильно человека утомляет, потому что он ничего не может, фактически он как будто бы находится под подпиской о невыезде.

Екатерина Сокирянская
«Мемориал»
Кроме того, формируют списки по школам, в которые включают детей тех, кого считают ваххабитами.
— Детей тоже ставят на учет, потом приходят в школу, у детей начинаются проблемы в школе: твой папа ваххабит, твой папа экстремист, террорист. Или в школе, или в детском саду. Были ситуации, когда детей приходилось забирать.

Екатерина Сокирянская
«Мемориал»
Возможности применения закона

Эксперты высказывают разные мнения относительно будущей практики. Во-первых, речь идет о том, что должны быть приняты дополнения и изменения в законодательство, а также подзаконные акты.
— Этот закон в значительной степени является рамочным и со значительным количеством оценочных норм. То есть под этот закон нужно все-таки вносить некоторые изменения в Закон об органах Федеральной службы безопасности, о прокуратуре, о полиции. Так что я думаю, что вслед за законом об основах системы профилактики правонарушений будут внесены некоторые точечные изменения в законы о наших различных правоохранительных органах.

Сергей Халатов
Юрист, преподаватель Уральской правовой академии
— Я искренне надеюсь, исходя из того, что я знаю об МВД, – я думаю, что пройдет год, наработается какая-то практика, и МВД само попробует определить исчерпывающий перечень (оснований, по которым гражданина могут поставить на такой профилактический учет. — Ред.), ну, хотя бы какие-то названия. Именно потому, что невозможно работать в условиях, когда непонятно, на основании чего что-то делать.

Роман Хабаров
Общественный деятель, бывший участковый, Воронеж
Есть мнение, что новый закон приведет всего лишь к росту бюрократической составляющей в работе полиции.
— Это реально закон, который ничего нового не создал, кроме дополнительных номенклатурных функций и дополнительных оснований для написания многочисленных бумаг, дополнительной отчетности и т.д. В принципе, все эти формы профилактического воздействия существовали и раньше, это была часть нормальной повседневной деятельности правоохранительных органов, никаких ажиотажных акцентов на этом не было. Сейчас это просто создает на этом акцент, о котором будут отчитываться: исполняем закон! И боюсь, что, как всегда у нас, это будет сопровождаться желанием расшибить себе лоб в проявлении рвения в исполнении закона.

Галина Тарасова
Юрист программы "Горячие точки" ПЦ Мемориал
Опасности

Все же большинство экспертов полагает, что новый закон не потонет в бюрократических недрах полиции, а создаст реальные проблемы гражданам России.

Во-первых, указывают на вероятное снижение качества работы полиции, как это, произошло в Дагестане, когда фактически делаются гипертрофированные показатели без какого-то реального результата про профилактике экстремизма и терроризма.
— Боюсь, все сведется к тому, что люди пачками начнут получать такие предостережения, этими предостережениями будут набиваться отчеты и папки в правоохранительных органах, и это будет преподноситься как профилактика экстремизма и профилактика терроризма. То есть этим фактически будет подменяться реальная оперативная работа, направленная на то, чтобы устанавливать вербовщиков террористов, каналы поставки оружия, для чего нужны действительно серьезные оперативные мероприятия, наружное наблюдение и т. д. Но это сложная оперативная работа, которая требует значительных усилий, проще написать вот такие бумажки, поставить кого-то на профилактический учет, вынести кому-то предписание о недопустимости нарушения закона и этим ограничиться. А на случай совершения каких-то реальных экстремистских действий и актов терроризма прикрываться этими бумажками: вот, профилактика проводилась, меры принимались – какие могут быть вопросы?

Галина Тарасова
Юрист программы "Горячие точки" ПЦ Мемориал
Галина Тарасова указывает еще на одну черту закона: значительное расширение списка субъектов профилактики. Перечисленные в Статье 5 Закона субъекты профилактики это: федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, Следственный комитет, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. И им всем придется плодить отчитываться о проделанной работе.
Федеральный закон N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", Статья 5
— В этом законе перечень субъектов профилактической работы значительно расширен, и во всех этих ведомствах отчетность будет добавлена соответствующими строками. И фактически работа и будет направлена на то, чтобы написать как можно большее количество бумажек и в отчетах отчитаться, показать цифры в определенных графах отчетности. Эта ситуация при желании может быть доведена до абсурда. Те же предостережения о недопустимости нарушения закона могут быть направлены в конечном итоге в адрес всех граждан Российской Федерации. Возникает вопрос: а реальной профилактической деятельностью кто будет заниматься?

Галина Тарасова
Юрист программы "Горячие точки" ПЦ Мемориал
Еще опаснее возможности для произвола, которые открываются новым законом. В отсутствии четких критериев для постановки на профилактический учет подучетным может стать каждый.
— В отношении добропорядочного человека факт вынесения такого предостережения может использоваться, чтобы испортить ему характеристику, испортить репутацию. И это может потом где-то всплыть: при трудоустройстве, в любой другой ситуации, при получении характеристики от участкового - эта информация может быть там отражена. По мере накопления таких бумажек это реально будет очернять человека. Собственно, и по центральным регионам России уже имели место факты постановки на профилактический учет в качестве потенциальных террористов и экстремистов, и люди уже судились по этому поводу. Это были единичные случаи, но, учитывая то, что теперь это будет новая графа в отчетности наших министерств и ведомств, это действительно может получить распространение и по центральным регионам России.

Галина Тарасова
Юрист программы "Горячие точки" ПЦ Мемориал
Эксперты указывают также на потенциал политических репрессий, заложенный в законе.

Что мешает, например, посчитать «антиобщественным поведением» участие в оппозиционном митинге? Или атеистический пост в блоге?
— Это, в общем-то, возвращение к старым временам, к практике, которой пользовались спецслужбы, Комитет госбезопасности. Вот лично меня, как и моих друзей-диссидентов, регулярно вызывали на Лубянку, в Голубой дворец – это Управление московского КГБ – проводили такие профилактические беседы. Определить, что я совершил какое-то правонарушение, они не могли. Они демонстрировали, что знают, что я делал то-то, встречался с тем-то, заявлял то-то, то есть была постоянная атмосфера напряжения, тебя держат в напряжении, это система устрашения, и, конечно, кто-то из тех, кто был на этих беседах, останавливался, кто-то отходил от правозащитной деятельности. Да, не обязательно сейчас это закончится тюрьмой, не обязательно. Но то, что будут сложности, – несомненно.

Валерий Борщев
Член Московской Хельсинкской Группы
Обсудить прочитанное, поделиться своим мнением или задать вопрос можно на страницах "Общественного вердикта" в Facebook и Вконтакте
Читайте также:
Проект фонда «Общественный вердикт»
info@publicverdict.org

Фонд «Общественный вердикт» защищает права и свободы человека. Граждане уязвимы, когда вынужденно сталкиваются с правоохранительными органами, а те не ограничивают себя нормами закона. Это ситуации произвольных задержаний, избиений, пыток. Мы помогаем людям пережить произошедшее и вернуться к нормальной жизни, вместе с ними добиваемся справедливости. Каждое дело, доведенное до суда, — акт гражданского контроля за правоохранителями, а следовательно, шаг в сторону реформ и воплощения принципов соблюдения прав человека в полиции, следствии и суде.В 2011-2012 годах в России новые законы ограничили право на свободу собраний и объединений. Были введены серьезные санкции — арест, уголовное преследование, штрафы, — за участие в мирных публичных мероприятиях, не санкционированных властями. Принудительное внесение в реестр «иностранных агентов» в сочетании с подлыми информационными кампаниями и непомерными штрафами усилило давление на российское гражданское общество и это стало частью повседневности. В 2012 году мы открыли новую программу и стали защищать активистов и гражданские организации. На нашем счету помощь нескольким сотням активистов и нескольким десяткам НКО, включая нас самих, кто был принудительно включен в «реестр НКО, выполняющих функции иностранных агентов». Мы будем продолжать эту работу и дальше, поскольку убеждены, что правовое общество возможно только там, где уважаются и соблюдаются фундаментальные права и свободы.
Made on
Tilda