АНАЛИТИКА
Отложенная эффективность
Руководитель исследовательских программ фонда «Общественный вердикт» Асмик Новикова рассказывает о новом способе компенсации за плохие условия содержания, который предложили власти российским заключенным. Он становится обязательным перед обращением в Европейский Суд с жалобой на переполненность и нехватку личного пространства.
На этой неделе ЕСПЧ принял решение по делу «Шмелев и другие против России». Это довольно типичная по меркам суда жалоба: российские заключенные жаловались на «ненадлежащий размер личного пространства», проще говоря — на переполненность тюрем и колоний. ЕСПЧ объединил 17 схожих жалоб в одно дело, и сегодня вынес решение по первым шести из них. Обычно суд в таких историях встает на сторону заявителей; более того, само российское государство не особо спорит с тем, что его тюрьмы далеки от современных минимальных стандартов.

Но в этот раз ЕСПЧ признал жалобы шестерых российских заключенных «неприемлемыми». Почему так произошло?

Решить проблему переполненности российских тюрем невозможно, если не сократить число заключенных.
Европейский суд посчитал, что шестеро заявителей не исчерпали все доступные им национальные средства правовой защиты. А конкретно — не воспользовались совсем новым механизмом компенсации за плохие условия содержания. Речь идет о так называемом «Акте о компенсации», который был принят в России 27 декабря 2019 года и вступил в силу месяц спустя. Этот закон разрабатывался в России с 2012 года, когда ЕСПЧ принял пилотное постановление «Ананьев и другие против России». К тому времени Европейский суд просто захлебывался в потоке однотипных жалоб российских заключенных на условия содержания в СИЗО и невозможность получить компенсацию. Юристы называют такие дела «клонами». Они отличаются только именами заявителей и названиями учреждений ФСИН, а вот проблемы, о которых говорят люди – совершенно одинаковые.
Большой поток дел-«клонов» показывает, что в стране существует какая-то структурная проблема, которая бесперебойно воспроизводит и поставляет в ЕСПЧ одни и те же нарушения. Для таких случаев существует пилотная процедура, но применяется она чаще всего, когда страна соглашается на реформы и готова к системным изменениям. Без такого согласия пилотная процедура, как правило, даже не запускается.

В 2012 году ЕСПЧ в своем пилотном постановлении указал, что решить проблему переполненности российских тюрем невозможно, если не сократить число заключенных (например, за счет более широкого применения не «стражных» мер пресечения). Кроме того, суд указал, что на национальном уровне нужно создать механизм получения компенсаций, доступный для заключенных. И тем самым, наконец, освободить ЕСПЧ от непрерывного потока однотипных жалоб из России. Конвейер дел-«клонов» очевидно утомил и судей, и Комитет министров, который контролирует исполнение постановлений Европейского Суда.
Раньше заключенный должен был самостоятельно предоставлять доказательства вины начальника колонии, впоследствие инициировав гражданский процесс.
Россия восемь лет работала над исполнением постановления ЕСПЧ. Чиновники готовили проекты законов, планы реформы, периодически отправляли отчеты и планы действий в Комитет министров. Который, кстати, уделял особое внимание этой работе — таковы правила пилотных постановлений.

Авторам российского компенсаторного механизма нужно было решить серьезную задачу — законодательно разорвать зависимость получения компенсации от доказанности вины конкретного должностного лица. Раньше заключенный, недовольный условиями содержания, должен был обратиться в российский суд и обжаловать в гражданском процессе (с 2015 года - в административном) действия начальника «своего» учреждения ФСИН. Если суд принимал решение в пользу заключенного, тот должен был подать новый иск — о взыскании компенсации. Причем уже не к колонии или СИЗО, а к федеральной казне.

Факт нарушения своих прав заключенный подтверждал решением первого суда. Получалась двухступенчатая процедура, где заключенный должен был самостоятельно собирать и предоставлять доказательства вины начальника колонии. А потом инициировать второй процесс.
Кроме очевидной сложности этого механизма, его условия изначально были трудновыполнимыми. Как доказать вину администрации в том, что заключенному приходилось месяцами жить на 1 квадратном метре и спать по очереди из-за нехватки кроватей?
Индивидуальной вины начальника в этом чаще всего нет – ведь это не он проектировал СИЗО или колонию, не он устанавливал нормативы по закупке мебели. Он сам обязан принять всех доставляемых в его учреждение заключенных – и не может отказаться даже в условиях явного перелимита. Поэтому взыскать компенсацию было сложно — получалось, что нарушение есть, а конкретных виновных нет.
Европейский Суд признал новый механизм эффективным и решил, что российские заключенные должны сначала обратиться за справедливой компенсацией в российский суд.
Восемь лет спустя компенсаторный механизм, наконец, был создан. Теперь заключенному нужно доказать российскому суду сам факт плохих условий содержания, а не вину конкретного должностного лица. И компенсацию он получает в том же процессе, где устанавливается факт нарушения. Уже 10 января 2020 года правительство России проинформировало ЕСПЧ о новом средстве правовой защиты.

Заявители по делу «Шмелев и другие» направили свои жалобы в ЕСПЧ до появления нового закона, но уже после пилотного постановления. По правилам пилотной процедуры они оказываются в ситуации, когда должны воспользоваться этим механизмом. Часть заявителей отказывались, поставив под сомнение эффективность и доступность этой процедуры. Другие никак не отреагировали (напомню, что некоторые заявители до сих пор находятся в местах лишения свободы, поэтому им может быть затруднительно принять решение в сжатые сроки).

Европейский Суд признал новый механизм эффективным и решил, что российские заключенные должны сначала обратиться за справедливой компенсацией в российский суд. Теперь по жалобам на нехватку личного пространства в местах заключения это обязательная новая ступень перед обращением в ЕСПЧ.

Аргументы ЕСПЧ предсказуемо повторяют точку зрения России, изложенную в документах, предоставленных и Европейский суд, и в Комитет министров. ЕСПЧ уважает суверенитет стран-участниц Конвенции и презюмирует добросовестность стран в исполнении принятых постановлений. Напомним, новый механизм появился в результате исполнения Россией пилотного постановления.
ЕСПЧ применяет своего рода принцип "аванса" — "Where such new remedies have just become available, their assessment must necessarily be based solely on the statutory provisions which govern them rather than their operation in practice" — если новое средство правовой защиты только введено в действие, то оценивается исключительно его качество в изложенной норме, т.к. практики еще нет.

ЕСПЧ подтверждает, что новый российский механизм компенсации содержит гарантии состязательности судебного процесса, прямо доступен заключенным и дает им реалистичные шансы на успех
.
На текущий момент ЕСПЧ не видит оснований сомневаться, что жалобы заключенных в России будут рассмотрены в разумные сроки, а присуждаемые суммы компенсаций будут сопоставимы со стандартами Конвенции и их выплатят вовремя.
Несложно представить, как человек по вине администрации колонии пропускает трехмесячный срок подачи обращения в российский суд и одновременно теряет возможность пожаловаться в ЕСПЧ.


Мы в «Общественном вердикте» настроены не столь оптимистично — и уж точно не готовы выдать такой большой кредит доверия российским судам и учреждениям ФСИН. Да, новый механизм упростил схему взыскания компенсации за плохие условия содержания. Но сможет ли рядовой заключенный добиться справедливости по новым правилам? У нас есть обоснованные сомнения.

1. Во-первых, несмотря на то, что бремя доказывания сдвинуто на должностных лиц, заключенный все еще должен доказывать, что нарушение имело место. Но это сделать непросто, учитывая, что администрации колоний и СИЗО обладают фактически полной монополией на доказательства. В делах, где важны свидетельские показания или видеодоказательства, начальству несложно оказать давление на свидетелей или уничтожить видео.

2. Во-вторых, новый механизм опирается на нормы Кодекса об административном судопроизводстве (КАС), где установлены свои сроки для подачи исков — и они вдвое меньше, чем для обращения в ЕСПЧ. С момента нарушения должно пройти не более трех месяцев — и срок отсчитывается от момента, когда заключенный впервые столкнулся с проблемой. Верховный Суд в своем Постановлении Пленума (№47, декабрь 2018) разъяснил, что нарушения могут быть длящимися, то есть их начало становится "плавающим", тем не менее, неясно, как это будет работать на практике, на какую условную точку отсчета будет опираться суд в своей оценке. Вероятнее всего, в большинстве случаев заключенный должен будет обратиться в суд, еще находясь в заключении.

При этом российский суд принимает иски от заключенных только с отметкой спецчасти колонии или СИЗО — то есть заключенный должен зарегистрировать жалобу в том же учреждении, на которое планирует жаловаться. Этот фильтр «съедает» много времени, нередко — создает непреодолимые препятствия. Несложно представить сразу несколько ситуаций, когда человек по вине администрации пропускает трехмесячный срок подачи обращения в российский суд и одновременно теряет возможность пожаловаться в ЕСПЧ.

3. В-третьих, Кодекс, как общее правило, требует квалифицированного представительства в суде. Это должен быть адвокат или юрист с подтвержденным дипломом о высшем юридическом образовании. Далеко не каждый заключенный имеет такого представителя или способен быстро его найти. Заключенный может идти в суд и без представителя, но для этого ему нужно подать жалобу, находясь в СИЗО или колонии, то есть, опять-таки, пройти через фильтр спецчасти учреждения.
И финальным аккордом — новый механизм не содержит никаких дополнительных гарантий для обеспечения права заключенного на подачу жалобы. Например, это мог бы быть какой-то упрощенный порядок представительства.
Как мы видим, препятствия на выход жалоб, помноженные на короткие сроки обращения, вполне могут сделать новый механизм не пригодным на практике. Но пока ЕСПЧ не оценивает этих рисков, т.к. у него нет накопленной практики, и не видит такой угрозы.

В своем решении ЕСПЧ подчеркнул, что новый подход будет применяться практически ко всем делам, где жалуются на переполненность камер, поэтому заявители, которые уже подали жалобы в ЕСПЧ, должны обратиться в России с исками о компенсации. Для этого предусмотрены переходные положения в российском законе: в течение 180 дней после его принятия, то есть до 27 июля 2020 года, все те, кто пожаловался в ЕСПЧ, могут обратиться в российский суд.

В иске нужно указать номер жалобы в ЕСПЧ. Если заключенные "перешагнут" через новый механизм компенсации, то их жалобы ЕСПЧ признает «неприемлемыми». Как это сделать в условиях «карантинных» ограничений ФСИН и приостановления работы российских судов – вопрос открытый.


Отметим, что на март 2020 года в производстве ЕСПЧ находится 1450 жалоб на условия содержания в СИЗО и 3600 жалоб на условия содержания в колониях.
Автор: Асмик Новикова,
фонд «Общественный вердикт»

Впервые материал в сокращенном виде был опубликован в «Коммерсанте» 12 апреля 2020 года
Читайте также: