Российские НКО выиграли дело
в ЕСПЧ
Ключевые позиции (и немного критики) постановления ЕСПЧ по 61 жалобе российских неправительственных организаций. Обзор постановления по делу Экозащита и другие против России (жалоба № 9988/13 и 60 других).
14 июня 2022 года ЕСПЧ опубликовал постановление по 61 жалобе российских неправительственных организаций.

Масштабное по объему постановление ЕСПЧ касается 73 организаций гражданского общества России. ЕСПЧ объединил две коллективные жалобы и 14 июня 2022 года выпустил постановление. Многие организации уже прекратили свое существование, не дождавшись этого эпохального события. За 9 лет, которые ЕСПЧ потратил на рассмотрение жалобы, гражданское общество в России было разрушено, уцелевшие организации трансформировались, многие были вынуждены покинуть Россию.
Исполнение постановление остается обязательством страны, которое будет выполнено, вероятно, когда возникнет необходимость заново вступать в Совет Европы.
Уверенно можно говорить лишь о том, что это постановление послужит корпусом архивных документов, тщательно зафиксировавших весь процесс ликвидации независимого коллективного действия в России, и источником правового толкования (даже вдохновения) для профессиональных правоприменителей.

Российские власти в тот же день официально высказались. Заявление было кратким — Россия не будет исполнять это постановление. Отказ от исполнения равен нарушению Конституции России, а также юридических обязательств по правилам выхода из Конвенции. Эти правила подразумевают, что страна, покидающая Совет Европы, денонсирует Конвенцию, а также исполняет все принятые постановления, даже если эти решения ЕСПЧ вступили в силу после официального завершения «исхода» страны из юрисдикции ЕСПЧ. Россия пока не только не завершила процесс выхода из Конвенции, но даже не представила проект закона о денонсации Конвенции.

Здесь уместно заметить, что стороной в каждом деле ЕСПЧ является Россия, а не российские должностные лица, и обязательства по исполнению принадлежат России, а не этим же должностным лицам, которые в текущий момент исполняют служебные обязанности. По этой причине исполнение этого постановление остается обязательством страны, которое будет выполнено, вероятно, в будущем, когда возникнет необходимость заново вступать в Совет Европы.
Что же сказал Европейский Суд?
1. Признал право государства устанавливать контроль за организациями гражданского общества, в том числе за расходованием иностранных финансовых средств. Власти каждой страны имеют определенную свободу усмотрения в том, как и при каких обстоятельствах устанавливать регуляции для обеспечения большей прозрачности в деятельности общественных организаций.

2. Политическая деятельность может включать в себя разнообразный репертуар действий, включая митинги, общественные дискуссии, все то, что трансформирует политическую повестку. Но политическая деятельность сама по себе неотъемлемая часть публичного поведения общественных организаций, иначе их предназначение не отвечает целям демократического общества.

3. И отказался рассматривать, посчитав, впрочем, приемлемыми, вопросы дискриминации НКО и их преследование по политическим мотивам.

4. Признал закон об иностранных агентах чрезмерным, не совпадающий с заявленными целями его применения, и тем самым, нарушающим права НКО на свободу объединения.
Какие вопросы рассмотрел Суд?
До 2012 года в России все неправительственные организации действовали в рамках одного правового регулирования. С 2012 года в России вступил в силу так называемый закон об НКО-иностранных агентах, который фактически разделил российские неправительственные организации на две группы. Первая продолжала работать в рамках старого правового регулирования, вторая должна была получить ярлык «иностранного агента» — сначала добровольно, а потом принудительно. Иностранные агентами признали те организации, которые получали иностранные финансирование и занимались «политической деятельностью. «Иностранные агенты» не просто получили этот ярлык. Они обязаны всегда публично маркировать себя как «иностранные агенты» и нести обязанности по обременительной отчетности.

Заявители – 73 российские неправительственные организации, а в некоторых случаях также их директоры. Деятельность этих НКО направлена на решение очень разных социально-значимых проблем – обеспечения на практике прав человека, защиту окружающей среды и исторического развития, регулирование миграции, развитие образования и пр. Все заявители обжаловали решения о регистрации их в качестве иностранных агентов, но их жалобы были отклонены прокуратурой, а затем и судами.

Заявители утверждали, что закон об иностранных агентах нарушает их права на свободу слова (статья 10 Конвенции) и свободу объединений (статья 11 Конвенции). Заявители также жаловались на дискриминацию (статья 14) в связи с их политическими взглядами (пункт 188) и на нарушении статьи 18 (пределы использования ограничений в отношении прав), утверждая, что новые ограничения не соответствует требованиям Конвенции, то есть они чрезмерны. Международная общественная организация «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» (далее – Международный Мемориал) и Правозащитный центр «Мемориал» жаловались на нарушение статьи 34 Конвенции в связи с неисполнением России срочных мер по Правилу 39, принятых ЕСПЧ в связи с решением российских судов о ликвидации организаций.
Стигматизация
Принудив НКО маркироваться ярлыком «иноагента», власти стигматизировали их. Это повлияло не только на отношение общества к ним, но и на их ежедневную деятельность.

Отсутствие маркировки «иностранный агент» стало основанием для привлечения многих организаций и их руководителей к административной ответственности и взысканию огромных штрафов.
Закон об иноагентах требует от организаций предоставлять дополнительную отчетность, что отнимало много сил, времени и требовало дополнительных расходов. Такие требования отчетности были практически невыполнимы для небольших НКО, у которых не было ресурсов для выполнения всех новых и избыточных требований. Несоблюдение этих требований закона также приводило к санкциям, в том числе уголовным.

Все заявители были оштрафованы многократно, некоторые были вынуждены ликвидировать свои организации, другие были ликвидированы по решению властей.

Получается, НКО стояли перед заведомо отрицательным выбором – либо войти в реестр «иностранных агентов» добровольно, тем самым согласившись с унизительным и ложным статусом «иностранного агента», либо отказаться и подвергнуться санкциям со стороны государства, принудительному включению в реестр «иноагентов» или принудительной ликвидации. Штрафы имели чуть ли не конвейерный характер (от 100 000 до 500 000 рублей, п. 24 Постановления). Добавим, что такой штраф накладывался за одно нарушение, например, отсутствие маркировки на конкретной публикации. Организации одновременно могли получить несколько штрафов за ряд публикаций или постов в социальных сетях.

Например, Международный Мемориал, Правозащитный центр «Мемориал» и Ассоциации «Голос» были ликвидированы в принудительном порядке, а в отношении руководителя «Экозащиты» Александры Королевой возбудили пять уголовных дел. Движение «За права человека» было включено в реестр иностранных агентов в 2014 году, а в 2018 Верховный суд РФ принял решение о принудительной ликвидации этого движения.
В чем суть жалобы?
Во-первых, соблюдение прав заявителей на свободу объединений (статья 11 Конвенции). Суд не стал отдельно рассматривать жалобы заявителей на нарушение статьи 10 Конвенции (свобода выражения мнения), и, по сути, отметил, что не может быть свободы объединений без свободы выражения мнения, особенно, если власти своим вмешательством частично реагируют на взгляды и заявления этого объединения (п. 71 Постановления). Также Суд отказался рассматривать жалобы заявителей на нарушение статей 14 и 18 Конвенции.

Статья 11 защищает свободу собраний и объединений. Право на свободу собраний касается как закрытых, так и публичных собраний, будь то дебаты, закрытые обсуждения или митинги. Право на свободу объединений включает в себя право объединятся в ассоциации (группы, объединения, общественные организации) и присоединяться или не присоединяться к ним. Это право, наравне с правом на свободу слова, является гарантом демократии, так как именно благодаря нему у граждан есть возможность объединиться и выразить свое мнение (за исключением некоторых ограничений, таких как запрет на язык вражды, запрет террористических организаций и пр.).
Сохранять плюрализм
В логике суда некоммерческие организации — это объединения, которые защищают общественный интерес, и для этих целей привлекают внимание к той проблеме, с которой работают. Защищая разные публичные интересы, общественные организации помогают сохранять плюрализм (разнообразие) в обществе.

Поэтому Суд считает, что если НКО занимается вопросами, вызывающими общественный интерес, то он исполняют роль «сторожевого пса общества».
Для того, чтобы гражданское общество эффективно выполняло свою задачу «сторожевого пса», у НКО должно быть право распространять информацию по вопросам, представляющим общественный интерес. Соответственно, государство не может без серьезных оснований вмешиваться в деятельность НКО (пункты. 124−125 Постановления).

Серьезными являются те основания, которые ЕСПЧ считает «предусмотренными законом» и «необходимыми в демократическом обществе». Такие основания преследуют цель предотвратить беспорядки и преступления или обеспечить охрану здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 11 Конвенции).
Предусмотрены законом
Основание «предусмотрено законом» сводится к оценке того, соблюдены ли требования к качеству закона: он должен быть четким и предсказуемым. Если говорить о законе об иностранных агентах, то он должен ясно определять, в каких случаях и за что ограничиваются права НКО, все определения и термины должны быть юридически ясными и точными, чтобы исключить широкое толкование.

Суд проанализировал основные категории закона об иностранных агентах, чтобы понять, соответствует ли он требованиям качества закона. При этом он изучил не просто закон, но и толкование закона Конституционным судом и правоприменительную практику, так как именно то, как закон применяется на практике, помогает понять, насколько он ясный и предсказуемый в своих правовых последствиях.

Основные категории закона, которые изучил Суд, — «политическая деятельность», «иностранное финансирование» и «иностранные источники». Проанализировав эти юридические дефиниции, Суд пришел к выводу, что ни одно из них не содержит ясного юридического определения. Практика подтвердила, что каждый из них очень широко и произвольно истолковывается властями. В частности, «политической деятельностью» признавали защиту флоры и фауны и публикацию данных социологических опросов. Из-за складывавшейся и постоянно разрастающейся практики произвольного толкования «политической деятельности» НКО не могли предвидеть, какие именно действия с их стороны станут основанием для привлечения их а административной или уголовной ответственности (пункты 96-104 Постановления).
Иностранное финансирование
«Иностранное финансирование» точно также не отвечает критериям четкости определения и предсказуемости правовых последствий. У заявителей не было ясного представления о том, какое именно финансирование и из каких источников будут квалифицированы как «иностранное».
Правоприменителей не интересовали ни цели выплат, ни то, получены они организацией или ее членами в личном качестве (пункты 107-110 Постановления).

Даже возможность отказа от иностранного финансирования, которая закреплена в законе, не гарантирует, что заявители будут исключены из реестра иностранных агентов (пункт 111 Постановления).
Необходимость в демократическом обществе
Это обязательный и «традиционный» для Европейского Суда критерий оценки: если права человека ограничиваются, то необходимо оценивать, насколько такое ограничение было обоснованным.

Сначала Суд оценил цель вмешательства в право на свободу объединений. По практике Суда, нельзя бесцельно взять и ограничить право на свободу объединений, у государства должна быть конкретная цель. Необходимым в демократическом обществе считается такое вмешательство, которое преследует определенные интересы (например, интересы безопасности и общественного порядка и пр.).

Суд согласился с государством в том, что закон об иностранных агентах был принят с целью защитить общественный интерес и повысить прозрачность в отношении финансирования НКО. В то же время, Суд посчитал, что нужно проверить, действительно ли принятые меры (статус «иноагента», дополнительная отчетность, де факто ограничение доступа к финансированию и размер санкций) соответствуют преследуемой цели. Иначе говоря, нужно ли было такое вмешательство в демократическом обществе.
Статус «иностранного агента»
Проанализировав закон и практику его применения, Суд пришел к выводу, что для признания организации «иностранным агентом» государственным органам было достаточно простого предположения о том, что получатель средств действует в интересах или по приказу донора: у госорганов и судов не было индивидуального подхода к каждой организации и никаких попыток ни поставить этот вопрос, ни тщательно на него ответить.

Для включения в реестр «иностранных агентов» государству достаточно простого факта получения любой суммы из «иностранных источников». Суд пришел к выводу, что навешивание ярлыка «иностранного агента» на любые организации за получение каких-либо средств от иностранных организаций было неоправданным и предвзятым, а также могло оказать сильное сдерживающее и стигматизирующее воздействие на их деятельность (пункты 134−136 Постановления). Более того, присвоение статуса «иностранного агента» негативно влияло и на отношение общества и государственных органов к «иноагентам».

Суд посчитал, что не было никаких доказательств того, что у властей были серьезные причины выделять эту новую категорию НКО или что меры, принятые государством, способствовали повышению прозрачности в деятельности НКО. Соответственно создание статуса «иностранного агента в том виде, в каком он есть в законе об иностранных агентах, не является необходимым в демократическом обществе (пункт 146 Постановления).
Например, после включения Екатеринбургского Мемориала в реестр иностранных агентов Министерство общего и специального образования Свердловской области направило письмо в учебные заведения среднего и высшего образования с требованием ограничить участие преподавателей и студентов в мероприятиях, организованных этой организацией (пункт 142 Постановления).
Например, после того как Ассоциация «Голос» и фонд «Голос» были включены в реестр иностранных агентов, им было отказано в возможности осуществлять независимое наблюдение за выборами (пункт 144 Постановления).
Дополнительная отчетность и аудиты
Перейдя к вопросу о необходимости требований о дополнительном аудите и отчетности НКО-«иноагентов», Суд резюмировал, что правительство не смогло доказать необходимость этих требований.

Суд отметил, что не считает, что такие меры как увеличение частоты отчетности и проверок, обязанность организаций-«иноагентов» проходить аудит и публиковать его на специальном веб-сайте или отказ таким организациям в упрощенном бухгалтерском учете могут повысить прозрачность деятельности этих организаций для общественности.

Напротив, эти дополнительные меры лишь наложили чрезмерное финансовое и организационное бремя на НКО и подорвали их способность заниматься основной деятельностью.
Вывод
Суд сделал вывод, что все меры, направленные на НКО-иностранных агентов, не были необходимы в демократическом обществе и не были соразмерны поставленной цели добиться большей прозрачности (пункт 158 Постановления).
Доступ к иностранному финансированию
Суд подчеркнул, что когда доступ к основному источнику финансирования ограничен, то НКО не может продолжать свою деятельность, которая и составляет основную цель ее существования (пункт 165 Постановления).

Закон об иностранных агентах не содержит положений, полностью запрещающих иностранное финансирование. Но он также не устанавливает минимальную сумму или долю «иностранного финансирования» в бюджете организации. Это привело к тому, что организации, имеющую хотя бы один частный перевод из иностранного источника, считаются финансируемыми из «иностранных источников» (пункт 167 Постановления). Заявители на практике должны были выбирать либо исключительно внутреннее, либо иностранное финансирование, а это сильно ограничивало доступные варианты (пункт 168 Постановления). Вынужденный выбор между принятием иностранного финансирования и привлечением внутреннего государственного финансирования представляет собой ложную альтернативу. У гражданского общества должно быть право запрашивать и получать финансирование из различных источников, так как это может повысить их независимость (пункт 168 Постановления).

Суд подчеркнул, что способность ассоциации запрашивать, получать и использовать финансирование для продвижения и защиты своего дела является неотъемлемой частью свободы объединений. У заявителей должен быть доступ к альтернативному финансированию, если государство вводит ограничения на доступ к иностранному финансированию (пункт 166 Постановления). Но доступа, по мнению Суда, к альтернативному финансированию фактически не было.

Следовательно, ограничения на доступ к финансированию, проявившиеся в практике применения закона, не являются необходимыми в демократическом обществе (п. 173 Постановления).
Санкции для НКО
Что касается характера и суровости наказаний, то по общему правилу Суда, наказание не должно являться формой цензуры, преследующей цель отбить у НКО охоту высказывать критику или подорвать вклад гражданского общества в управление государственными делами. Наказание также не должно быть таким, чтобы препятствовать НКО в выполнении их задач в качестве независимых наблюдателей (пункт 179 Постановления).

Сумма штрафов по закону об иностранных агентах варьировала от 100 000 до 500 000 рублей. Суд отметил, что тяжесть и характер правонарушений не соответствовали значительным суммам штрафов и их частому взысканию. Кроме того, штрафы были обременительными, так как бюджеты НКО и так были сокращены из-за ограничений на иностранное финансирование. Суд пришел к выводу, что штрафы, предусмотренные законом об иностранных агентах, не могут рассматриваться как соразмерные цели повысить прозрачность деятельности НКО (пункты 185 Постановления).
Запрет на цензуру
К сожалению, Суд не стал оценивать или забыл соотнести применение санкций по закону об иноагентах со своим критерием запрета на цензуру. Сформулированный подход остался невостребованным.
Дискриминация и политические мотивы
Суд не стал рассматривать жалобы заявителей на нарушения статей 14 (запрет дискриминации) и 18 Конвенции (пределы использований ограничений в отношении прав), хотя и признал в этой части жалобу приемлемой (пункт 188 Постановления). По мнению Суда, так как он уже установил, что заявители были выделены в отдельную категорию и подверглись отличительному обращению (differential treatment) на основе источников их финансирования, нет необходимости проверять жалобу на нарушение статей 14 и 18 Конвенции (пункт 189 Постановления.
То есть, фактически, Суд отказался оценивать дискриминационный и политический характер закона. В сопоставление с тем, какое выжженное поле в России вместо гражданского и правозащитного сообществ оставил после себя закон, такая аккуратная позиция Суда выглядит подчинением высоких целей Конвенции интересам сохранить «диалог» с Россией.
Нарушение статьи 34 Конвенции
И в завершении, Суд признал, что Россия нарушила статью 34 Конвенции, отказавшись исполнять срочные меры в отношении Международного Мемориала При этом Суд почему-то упустил, что жалобу на нарушение статьи 34 подавал не только Международный Мемориал, но и Правозащитный центр «Мемориал».

Получается, постановление в части нарушения статьи 34 вынесено только в отношении Международного Мемориала.
18 ноября 2021 года Международный Мемориал и Правозащитный центр Мемориал подали запрос в ЕСПЧ о срочных обеспечительных мерах в соответствии с Правилом 39 в связи с угрозой ликвидации двух организаций. В конце декабря 2021 года ЕСПЧ потребовал приостановить исполнение решений по ликвидации Мемориалов до вынесения постановления ЕСПЧ по жалобе на закон об «иностранных агентах». Однако обе организации были ликвидированы.
Значимость постановления Суда
В теории можно предположить, что принятое постановление приведет к отмене закона об иностранных агентах, или хотя бы к смягчению требований закона. Сложно представить, что в ближайшее время закон об иностранных агентах будет отменен. Тем более, что недавно был принят закон, который фактически противоречит постановлению ЕСПЧ. Но это постановление будет служить хоть каким-то ориентиром для властей и гражданского общества в спорах, связанных с признанием НКО иностранными агентами.

В частности, в случае исполнения этого постановления, следовало бы ожидать, что термин «иностранный агент» будет исключен из закона, определение «политической деятельности» как в теории, так и на практике станет более четким, будет конкретизирован термин «иностранное финансирование», и будут установлены конкретные требования к сумме и характеру полученного иностранного финансирования, а также будет предоставлена возможность получить финансирование на национальном уровне. Санкции за нарушение закона должны быть меньше, а основания для привлечения к ответственности – четче. Но это в случае, если Россия решит выполнить свои обязательства по исполнению принятого судебного акта.
Доступ к различным источникам финансирования
Не стоит забывать, что по мнению Суда, у неправительственных организаций должен быть доступ к различным источникам финансирования (к иностранным и национальным), так как это может повысить их независимость. Поэтому следует настаивать на важности иностранного финансирования для развития гражданского общества в стране (пункт 168 Постановления).
Однако постановление, к сожалению, недосказанное. Одним из главных упущений Суда является отказ рассмотреть жалобу на нарушение статей 14 и 18 Конвенции.

Цель статьи 14 Конвенции заключается в том, чтобы защитить от любых форм дискриминации. Цель статья 18 Конвенции — защитить отдельных лиц или объединений от злоупотреблений властью со стороны государства. Обе статьи играют важную роль в становлении прав человека и развитии демократии, так как помогают контролировать деятельность государства и бороться с произвольным вмешательством в права человека.

Суд хотя и признал жалобу на нарушение статей 14 и 18 приемлемой, однако не стал анализировать закон на предмет нарушения этих статей. Фактически Суд отказался развить свою практику. Заявители не просто говорили о навешивании ярлыков, но о явной дискриминации и преследовании со стороны государственных органов.

Такое преследование свидетельствует об ограничении прав, закрепленных рядом международных документов, которые, кстати, в своем постановлении, цитирует и сам Суд (пункты 51-55).
При рассмотрении жалобы на нарушение статьи 11 Конвенции Суд говорил о дискриминации в отношении заявителей, но это было сказано вскользь, в контексте других проблем, связанных с действием закона об иностранных агентах.

Но даже в вопросах рассмотрения жалобы заявителей на нарушение статьи 11 Суд не до конца углубился в анализ дела. Например, при решении вопроса о пропорциональности санкции совершенному заявителями правонарушению, Суд упомянул свою практику о том, что наказание не должно являться формой цензуры, преследующей цель отбить у НКО охоту высказывать критику или подорвать вклад гражданского общества в управление государственными делами (пункт 179). Но при анализе фактов настоящего дела Суд не заключил, что в данном случае штрафы были формой цензуры.

Осторожно надеемся, что постановление, являясь частью корпуса правовых актов Суда, будет служить препятствием для имплементации в других странах аналогичных законов.
Автор: Ани Агагюлян,
юрист-аналитик фонда «Общественный вердикт»
Редактор: Асмик Новикова
Иллюстрация: masgaes.com
Читайте также: