5 ноября 1934 года постановлением Центрального исполнительного комитета СССР и Совета народных комиссаров СССР № 22 учреждено Особое совещание при НКВД СССР.

Особое совещание — квазисудебный орган. То есть орган, не являющийся судом по своей природе, но фактически имеющий судебные полномочия, такие, как назначение лишения свободы на существенный, исчисляемый годами, срок.

Позднее по образцу Особого совещания были учреждены коллегиальные органы со сходными функциями, но о них стоит сказать отдельно.

В этом тексте вынесена за скобки оценка обоснованности тех мер государственной репрессии, которые были применены к конкретным лицам, мотивация создания самих этих органов, принятых ими решений и т.п.. Текст рассматривает только формально-правовую сторону вопросов учреждения квазисудебных органов, их деятельности и упразднения.

Термин «репрессия» ниже используется в его формальном значении, для обозначения меры государственного принуждения, без негативной или политической окраски.

Прежде всего следует понимать, что представляли собой государственные органы, учредившие Особое совещание, — и, соответственно, какой правовой вес имел принятый ими документ.

ЦИК СССР был высшим (после Всесоюзного съезда советов) органом власти, сочетавшим полномочия законодательной и административной власти. В переводе на современное устройство власти в России — что-то вроде президента, Госдумы и Совета Федерации одновременно.

СНК СССР фактически представлял собой правительство.

То есть в переводе на современные реалии совместный документ ЦИК и СНК СССР примерно равноценен федеральному или федеральному конституционному закону. Таким документом можно было учреждать органы власти; вопрос был только в соответствии деятельности этих органов другим законам СССР и конституции, которая принималась еще более высоким органом власти — Съездом советов, выше которого формально не было вообще ничего и никого.

Говоря об Особом совещании, следует отметить следующее.

Прежде всего, Особое совещание не было судебным органом — оно состояло из нескольких представителей НКВД, которые и принимали решение. Конкретное количество этих представителей в постановлении о его учреждении указано не было, но не менее четырех:

• по крайней мере один заместитель наркома внутренних дел СССР;
• уполномоченный НКВД СССР по РСФСР (в отличие от остальных республик, в РСФСР в 1934 году не было республиканского НКВД);
• начальник Главного Управления Рабоче-Крестьянской Милиции;
• нарком внутренних дел республики, «с территории которой происходило конкретное дело».

Впрочем, по делам, происходящим с территории РСФСР, уполномоченный НКВД СССР по РСФСР мог выступать в двух ипостасях — в таком случае минимальный состав Особого совещания мог сокращаться до трех членов.

Также на заседаниях Особого совещания присутствовал прокурор СССР либо его заместитель. Они, хотя не участвовали напрямую в принятии решения, имели право его обжаловать в Президиум ЦИК СССР. То есть фактически прокуратура могла в некоторых пределах влиять на принимаемое решение.

Особое совещание назначало меры государственной репрессии, которые в современном представлении являются уголовным наказанием (например, лишение свободы сроком на несколько лет). То есть по сути административный орган осуществлял функции, которые в наше время считаются прерогативой суда.

Основанием для применения мер государственной репрессии необязательно были какие-то конкретные преступления — они применялись к «лицам, признаваемым общественно-опасными». Общественная опасность могла вытекать из совершения преступления — но по букве постановления, учредившего Особое совещание, это было необязательно. Фактически это постановление позволяло применять меры репрессии на том основании, что Особое совещание сочтет человека «каким-то стрёмным».

Соответственно, эти репрессивные меры не были в строгом смысле слова наказанием, поскольку могли не являться мерой юридической ответственности за совершение какого-то деяния. Учитывая формулировку постановления «лица, признаваемые общественно-опасными», а не «признанные виновными в совершении…» или наподобие того — скорее они должны были служить предотвращению таких деяний.

Постановление не устанавливало никаких конкретных процедур рассмотрения дела, гарантий прав «подсудимого» и т.д. Постановление не обязывало Особое совещание как-то обосновывать принимаемое решение, не предусматривало права «подсудимого» участвовать в заседании, давать пояснения, вообще знать о существе обвинения, обжаловать решение. Собственно, постановление не требовало даже сообщать «осужденному» о принятом решении — хотя на практике о решении все же сообщали.

Особое совещание и подобные ему квазисудебные органы противоречили законодательству СССР.

Так, статья 103 Конституции СССР 1936 года устанавливала, что правосудие в СССР отправляется судами. Статья 127 той же конституции устанавливала, что «никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора». Однако Особое совещание и подобные ему квазисудебные органы (о которых ниже) судами не являлись, а прокурор в его состав не входил.

Действовавшая на момент принятия постановления Конституция СССР 1924 года подобных положений не содержала, а Конституция 1936 года была принята уже после учреждения Особого совещания, а на момент его создания подобной нормы в советском законодательстве не было. Однако и после принятия конституции Особое совещание действовало почти 17 лет, самим своим существованием ей противореча.

Особое совещание было учреждено открытым документом, опубликованном в открытом же источнике в 1935 году (спустя четыре месяца после вступления в силу, что по современным меркам невообразимо). Упразднено же оно было секретным постановлением Президиума Верховного совета СССР без номера, которое было впервые опубликовано (неофициально, в научном издании) только в начале 1990-х годов. Что тоже довольно ярко иллюстрирует отношение к правовой стороне функционирования государства в то время.

Не для понимания сущности Особого совещания, но для понимания правовой атмосферы эпохи стоит обратить внимание на Положение об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР 1937 года.

Это положение расширяло права Особого совещания в сравнении с предоставленными ему изначально совместным постановлением ЦИК СССР и СНК СССР и фактически вносило в него изменения. Само по себе это малоинтересно. Но с правовой точки зрения интересно то, что Положение было принято даже не государственным органом, а постановлением политбюро ЦК ВКП(б) — то есть партийным органом, формально не имеющим отношения к государственной власти, полномочия которого регламентируются внутренним документом партии.

Примечательно, что это постановление не публиковалось, то есть гражданин мог знать только об устаревшем постановлении 1934 года об учреждении Особого совещания.

В переводе на существующие российские реалии — это примерно как если бы Бюро Высшего совета партии Единая Россия своим закрытым постановлением изменило федеральный закон, и правоохранительная система действовала бы, исходя из этой секретной версии закона, а в правовых базах имелась бы его устаревшая несекретная версия.

Как уже упоминалось выше, помимо Особого совещания при НКВД существовали иные аналогичные квазисудебные органы. Формально-правовая ситуация с ними еще сложнее.

Прежде всего — это не те самые знаменитые тройки (о них будет ниже), а их предшественники. Похожие, но учрежденные отдельно и действовавшие на основании других документов.

Название «милицейские тройки» общепринятое, однако формально они так не назывались. Собственно, они вообще никак не назывались.

Приказ, которым были учреждены «милицейские тройки», официально не опубликован и найти его в открытых источниках не удалось.

Судя по тексту более позднего приказа НКВД № 00319 «О работе троек с объявлением инструкции тройкам НКВД по рассмотрению дел об уголовных и деклассированных элементах и о злостных нарушителях положения о паспортах» от 21 мая 1938 г., эти тройки были введены приказом № 00192 от 1935 года.

Действительно, опубликована инструкция по деятельности троек от 9 мая 1935 года.

Как видно из этих инструкций, «милицейские тройки» ориентировались преимущественно на мелких общеуголовных преступников и нарушителей паспортного режима.

В Российской СФСР, Украинской ССР и Казахской ССР «милицейские тройки» организовывались на уровне областей (краёв, автономных республик), в остальных союзных республиках — на уровне республик.

Фактически «милицейские тройки» представляли собой филиалы Особого совещания, о чем будет сказано ниже.

Если относительно учреждения Особого совещания по крайней мере был принят открытый документ, который был опубликован (хотя и с запозданием, и позднее полномочия и деятельность Особого совещания регламентировалась закрытыми документами), то «милицейские тройки» были учреждены, а регламентировавшие их деятельность инструкции утверждены секретными приказами, что можно видеть по номерам самих приказов. Соответственно, граждане, попадавшие в поле зрения троек, даже не могли (по крайней мере не должны были) знать ни о порядке их деятельности, ни даже о самом факте их существования.

Как и Особое совещание, «милицейские тройки» могли применять карательные меры не только в виде наказания за конкретное правонарушение, так и вообще по факту «социальной вредности» лица. Например, в отношении лиц, «имеющих судимости или приводы за уголовные преступления и не порвавших связи с уголовно-преступной средой». Приказ № 00319 от 1938 г. даже прямо предписывал «ссылки на статьи Уголовного кодекса … не делать; указывать, что арестованный обвиняется и осуждается как [социально вредный элемент]».

Протоколы рассмотрения дела подлежали обязательному утверждению со стороны Особого совещания; при наличии разногласий между членами тройки дело подлежало направлению на рассмотрение Особым совещанием. То есть, как уже упоминалось выше, эти тройки фактически рассматривались как продолжение Особого совещания, его филиалы или нечто подобное — хотя формально это не было зафиксировано.

Правда, исполнение этих норм на практике вызывает некоторые сомнения. Так, решение тройки подлежало немедленному исполнению еще до утверждения Особым совещанием. Соответственно, если бы рассмотренное дело не ушло в Особое совещание или ушло с запозданием — это ни на что не влияло. Также в приказе НКВД СССР № 00319 от 21 мая 1938 г. отдельно указывалось на необходимость точного ведения протоколов троек, подписания их всеми участниками и своевременного направления в Особое совещание. Если в приказе потребовалось обращать внимание на необходимость исполнения инструкции (которая и так была обязательна для исполнения) — видимо, с исполнением по этим пунктам имелись проблемы.

Необходимо отметить, что постановление об учреждении Особого совещания не предусматривало возможности учреждения его филиалов, подчиненных ему нижестоящих органов с аналогичными полномочиями и т.п. Фактически НКВД и прокуратура собственными приказами предоставили себе полномочия, которых законодательство им не предоставляло.

То есть учреждение и деятельность совершенно и очевидно не соответствовали законодательству СССР.

Примечательно, что хотя НКВД СССР учредило «милицейские тройки» и предоставила им определенные полномочия, сам НКВД СССР таких полномочий не имел.

Эти тройки были учреждены знаменитым оперативным приказом НКВД СССР № 00447 от 30 июля 1937 года «Об операции по репрессированию бывших кулаков, уголовников и др. антисоветских элементов». Имевшим гриф «совершенно секретно», как видно из номера. Этот приказ оформил начало т.н. Большого террора. Учрежденный им вид троек наиболее известен.

В целом тройки образца 1937 года были организованы аналогично «милицейским тройкам», но с некоторыми особенностями.
В смысле территориальной компетенции они были полностью аналогичны «милицейским тройкам» — учреждались на уровне союзных республик, а в Российской СФСР, Украинской ССР и Казахской ССР — на уровне областей (краёв, автономных республик).

Как и «милицейские тройки», тройки 1937 года не входили в судебную систему, имели фактически судебные полномочия (лишение свободы на срок от 8 до 10 лет и расстрел), не устанавливали вину «подсудимого», не выносили мотивированного решения. Возможность и порядок обжалования решений троек предусмотрены не были. В отличие от «милицейских троек» и Особого совещания — их решения был вправе обжаловать хотя бы прокурор. Впрочем, возможно, что это было следствием пренебрежения юридической техникой, а не что-то целенаправленное.

Состав этих троек отличался от «милицейских». Как уже упоминалось, для «милицейских троек» состав был определен общей нормой, исходя из должностей сотрудников. В данном же случае состав троек был установлен ситуативно и поименно, без единообразия.

В типичном случае в состав тройки входили нарком внутренних дел республики и представители прокуратуры и партии. Однако, например, в тройку по Армянской ССР входили нарком внутренних дел республики, представители прокуратуры и Верховного суда республики; по Грузинской ССР — два представителя НКВД (в т.ч. нарком республики) и один представитель прокуратуры; по Узбекской ССР — один представитель НКВД и два представителя партии.

В случаях, когда прокурор не входил в состав тройки, он мог присутствовать на ее заседании — но это не было обязательным (по крайней мере по букве приказа).

Это неофициальное название, которого нет в документах.

Оперативным приказом НКВД СССР № 00485 от 11 августа 1937 года (как видно из номера, «совершенно секретным») органам НКВД было предписано провести серию задержаний, т.н. «польскую операцию».

Тем же приказом было установлено, что дела в отношении задержанных рассматриваются с целью оценки опасности задержанного (по первой или второй категории, т.е. как подлежащего расстрелу или лишению свободы) наркомом внутренних дел союзной республики либо начальником УНКВД области края (очевидно, по тому же принципу, что и упомянутые выше тройки) совместно с прокурором соответствующего уровня (отсюда и «двойка»). Затем дела направлялись для рассмотрения по существу (по сути утверждения или не утверждения) наркомом внутренних дел СССР совместно с прокурором СССР («большая двойка»), после чего решения подлежали исполнению.

В течение 1937-38 гг. НКВД был проведен ряд т.н. «национальных операций», направленных на ликвидацию, как указывалось в приказах, иностранной агентуры — польской (приказ № 00485 от 11 августа 1937 г.), немецкой (приказ № 00439 от 25 июля 1937 г.), японской («харбинцы») (приказ 00593 от 20 сентября 1937 г.).

Примечательно, что несмотря на сходство операций, порядок рассмотрения дел по ним различался.

Если, как уже упоминалось, по «польской операции» двойки республиканского (областного, краевого) уровня относили фигурантов к первой или второй категории (соответственно, оценивали их как подлежащих расстрелу или лишению свободы), но решение по существу принималось «большой двойкой», то по «харбинской операции» отнесение фигурантов по категориям было поручено руководству органов НКВД республиканского (областного, краевого) уровня без участия прокуратуры, хотя решение по существу дела по-прежнему принималось «большой двойкой». По «немецкой операции» и вовсе дела должны были направляться в НКВД СССР, который бы направлял их на рассмотрение в Военную коллегию Верховного суда СССР либо в Особое совещание.

К осени 1938 года накопились нерассмотренные дела, вытекающие из описанных операций. Для их рассмотрения постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) от 15 сентября 1938 г. был учрежден очередной внесудебный орган — Особые Тройки. Постановление традиционно было закрытым и не публиковалось.

Особые Тройки организовывались традиционно в союзных республиках, а в Российской СФСР, Украинской и Казахской ССР — на уровне областей (краёв, автономных республик). Состояли из прокурора соответствующего уровня, руководителя партии (первый председатель областного/краевого комитета или ЦК республиканской партии) и НКВД (нарком союзной республики, начальник УНКВД области/края).

Наконец, совместным постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) № 81 текст от 17 ноября 1938 г «Об арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия» все виды троек были упразднены.

Резюмируя изложенное, можно отметить следующее:

1. Учреждение внесудебных карательных органов и регламентирование их деятельности осуществлялось секретными документами. В случае Особого совещания, хотя оно было учреждено открытым документом, в этот документ секретными документами фактически вносились изменения, расширяющие его полномочия.

2. В регламентации деятельности таких органов отсутствовало единообразие. Различался состав органов (даже сходных по задачам, иногда даже созданных на основании одного документа), их полномочия.

3. Деятельность внесудебных карательных органов могла противоречить действовавшему на тот момент закону.

4. Учреждение таких органов и регламентирование их деятельности могло осуществляться органами, которые не имели видимого формального отношения к делу (учреждение Особых Троек и утверждение Положения об Особом совещании… партийным органами).

5. Учреждение таких органов могло осуществляться и регламентирование их деятельности могло осуществляться органами, не имевшими таких полномочий (учреждение НКВД «милицейских троек» как филиалов Особого совещания).

6. Предоставление полномочий таким органам представляло собой подобие самовытаскивания Мюнхгаузена из болота — учреждающий их орган предоставлял им полномочия, которых не имел сам (учреждение троек образца 1937 года, «большой двойки»).

7. Внесудебные органы и обеспечивающие их органы (для периода с 1934 по 1941 гг. — органы милиции, проводившие задержания и расследование дел для направления в тройки и т.п.) действовали параллельно с открыто действующими следствием и судом. Выбор между законной и судебной или фактически внезаконной и внесудебной процедурой осуществлялся самим правоприменительным органом.

8. Предыдущий пункт фактически делал необязательными для исполнения и потому бессмысленными законы (в частности, в упоминавшемся постановлении СПНК СССР и ЦК ВКП(б) № 81 от 1938 г. пришлось прямо указывать на необходимость соблюдения норм уголовно-процессуального законодательства, в том числе составлять протокол допроса
в соответствии с требованиями законодательства).

9. Вследствие секретности документов, на основании которых эти органы существовали и действовали, гражданин не мог знать о самом факте их существования, тем более о нормативном регулировании их деятельности, их правах, совершении им действий, подпадающих под компетенцию данного органа и т.п.

10. Внесудебные карательные органы имели право применять меры государственной репрессии не только по факту совершения конкретного деяния, так и по факту, по их мнению, общественной вредности гражданина или подозрения в совершении преступления (см. Положение об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР 1937 года).

11. Обжалование решений внесудебных органов по инициативе фигуранта дела не было предусмотрено; процессуальные гарантии его прав отсутствовали вовсе или были рудиментарными. Так, на заседаниях «милицейских троек» было предусмотрено участие фигуранта. Из этого правила имелись исключения, и конкретные права фигуранта (давать пояснения, задавать вопросы и т.п.) в инструкциях 1935 и 1938 гг. прописаны не были, но в случае остальных внесудебных органов не было даже такой гарантии прав фигуранта.